Reflectie kwaliteitscontrole bij regulering

De sluitingstermijn voor gemeenten om mee te doen aan het landelijke experiment gesloten coffeeshopketen sloot op 1 november 2018 volgens het Fries Dagblad van 2 november 2018. Diverse gemeenten hebben bezwaren geuit bij de voorwaarden die bij de Memorie van Toelichting staan aangegeven. Gemeente Leeuwarden heeft uit monde van burgemeester Crone te kennen gegeven niet mee te zullen doen en ook Amsterdam heeft een aantal voorwaarden gesteld zoals deelname van een stadsdeel en de kwestie van het weren van buitenlandse hasj en de gevolgen die dat heeft voor de ontscheiding der markten vanuit de openbare orde. Deze reflectie op het wietwetsvoorstel (D66) vanuit wet camulet optiek is in november 2015 geschreven en kan de context met de nog aan te bieden AMvB (algemene maatregel van bestuur) van de experimentwet gesloten coffeeshopketen in perspectief zetten. Bij de handhaving van opiumwet 3b lid 2 komt er geen tweede kamer aan te pas; is een wietwetsvoorstel of experiment gesloten coffeeshopketen voor de regulering van de cannabisketen eigenlijk wel noodzakelijk?

De wietwet wordt aangehouden.
Op 26 februari 2015 stuurden Magda Berndsen en Vera Bergkamp het voorstel tot een wijziging van de Opiumwet in verband met de regulering van de teelt en verkoop van hennep en hasjiesj via een gesloten coffeeshopketen naar de tweede kamer en ter advies naar de Raad van State. Met het aantreden van kabinet Rutte III is deze wetsbehandeling ‘aangehouden’ vanwege het landelijke experiment met gedoogde wietteelt.

De VNG heeft voor het politieke debat eerder een bijdrage geleverd in de vorm van een rapport ‘Het failliet van het gedogen, de weg naar de cannabiswet’. Hierbij is aangegeven dat de gemeenten teeltvergunningen zouden moeten verstrekken en niet VWS.

In de memorie van toelichting van het wietwetsvoorstel wordt een rake diagnose gegeven van de onhoudbare spagaat tussen de gedoogde voordeur en de illegale achterdeur. De remedie door het initiatiefwetsvoorstel waarbij teelt en de verkoop worden gereguleerd via een gesloten en belastingplichtige cannabisketen waaruit criminelen worden geweerd spreekt tot de verbeelding. Hoe gaat een gecontroleerde toevoer voor de gedoogde verkoop er met dit wetsvoorstel uit zien? Inhoudelijk blijven de hoofdlijnen van het gedoogbeleid hetzelfde staat in de memorie van toelichting van de wietwet; maar is dat wel zo? De handelsvoorraad van 500 gram wordt bijvoorbeeld gewijzigd in een beleid waarbij de burgemeester na afstemming met de lokale driehoek de maximale handelsvoorraad t.b.v een juiste bedrijfsvoering vaststelt met oog op diversiteit van het aanbod voor de gedoogde verkoop. Welke parameters de burgemeester bij het vaststellen van een maximaal toegestane handelsvoorraad kan hanteren staat echter niet aangegeven; onwenselijk i.v.m het risico dat onduidelijkheid in dec regelgeving op individuele burgers wordt afgewend. Een gesprek met coffeeshopexploitanten of de belastingdienst n.a.v een advies omtrent artikel 67 AWR t.b.v een conforme nulmeting op het gramvolume bij de werkelijk gemiddelde periodieke (wekelijkse) verkoop zou hierbij veel uitkomst kunnen bieden.

Aan alle beroeps of bedrijfsmatige telers wordt met dit wietwetsvoorstel een kweek-gedoogbeschikking verleend door de Minister van VWS, waarbij een verplichting geldt om met oog op de volksgezondheid zorg te dragen voor een goede kwaliteit en de verpakking van de maximale verkochte 5 gram.
Ook moeten (AMvB) aanwijzingen van ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid worden opgevolgd en voldoende maatregelen getroffen op het gebied van beveiliging. Bij handelen in strijd met deze verplichtingen kan een bestuurlijke boete worden opgelegd en de beschikking worden ingetrokken. Echter is onduidelijk wat de precieze aanwijzingen van de ambtenaren van Staatstoezicht dan behelzen. In het 9a arrest van de Friese biologische wietteler Doede de Jong op 29-10-2015 staat bijvoorbeeld:
‘Daartoe overweegt het hof in het bijzonder het antwoord op de vraag welke voorwaarden aan de teelt en teler zouden moeten worden gesteld (waarop in het wetsvoorstel artikel 8i vijfde en achtste lid, van de Opiumwet, het oog hebben) niet is uitgekristalliseerd. Deze voorwaarden zijn van betekenis voor de invulling van het belang van de volksgezondheid waarbij zoals het hof heeft vastgesteld – ook andere dan zuiver gezondheidstechnisch-wetenschappelijke inzichten een rol spelen. Eerst indien meer klaarheid bestaat over die voorwaarden valt de gedraging van verdachte daaraan te toetsen en valt te beoordelen of verdachte aan die voorwaarde voldoet’.

In de memorie van toelichting staan qua voorwaarden wel voorbeelden genoemd als het hebben van een KvK-registratie, jaarrekening, beschikken over een geschikte bedrijfsruimte en voldoen aan eisen van goed ondernemerschap, maar niets over controle op het teeltvolume of op welke wijze de kwaliteitscontrole voor cannabis is geborgd.

De eerste aanpassing die het wietwetsvoorstel beoogt is dat de verkoop van hennep en hasjiesj steviger worden verankerd dan tot dusver is geschied in het recht. Van gemeenten die coffeeshops toestaan wordt verwacht dat ze een verordening inzake coffeeshops vaststellen die richtinggevend is voor de burgemeester m.b.t de gedoogde verkoop, anders dus dan een huidige gedoogbeschikking die periodiek bij de horecaexploitatievergunning na een bibob-toets wordt verstrekt of kan worden ingetrokken. De tweede aanpassing betreft een wettelijke regulering van de teelt van hennep en de bereiding, verwerking en levering van hennep en hasjiesj voor coffeeshops. Bij de toelichting wordt dan ook gesproken van een doorontwikkeling van het landelijke coffeeshopbeleid vanaf 1976. De kerngedachte is dat verschillende middelen verschillende risico’s met zich meebrengen voor de gebruiker en de samenleving (Ranking van drugs, een vergelijking van de schadelijkheid van drugs, RIVM, 2009) en daarom is een verschillende juridische behandeling van middelen met en zonder onaanvaardbaar risico gerechtvaardigd, waaronder ook het gedogen van 5 planten voor eigen gebruik. Dit wezenlijke ‘grassroots’ aspect komt niet in het wietwetsvoorstel, noch bij de VNG-rapportage aan de orde overigens.

Scheiding der markten.
Een van de doelen van het Nederlandse drugsbeleid is dus de scheiding der markten waarbij harddrugs als heroine en cocaine op Opiumlijst I is geplaatst en hennep en hasjiesj op lijst II. Consumenten van hennepproducten komen door de gedoogde verkoop van cannabis minder makkelijk met harddrugs in aanraking en draagt bij aan de beperking van de schade voor de volksgezondheid. Door het niet vervolgen van in de wet strafbaar gestelde feiten, ook wel het opportuniteitsbeginsel heeft mede met de AJOGH(I) criteria uit de aanwijzing opiumwet het gedoogbeleid aan de voordeur van de coffeeshop gestalte gekregen. Tot de markt behoort echter niet alleen de verkoop maar ook de productie en de toelevering, vandaar ook de redenering dat als de verkoop van cannabis onder voorwaarden kan worden gedoogd de productie van cannabis t.b.v de gedoogde verkoop ook onder voorwaarden zou kunnen worden gedoogd (comm. Prof Brouwer, 2013) wat echter volgens een studie van het Asser Instituut in 2005 en Radboud Universiteit studie in 2014 niet zou kunnen. Aan opiumontheffingen kunnen echter rechten worden ontleend en in geval van een gedoogconstructie niet, aldus advocaat Tim Vis in december 2015.

Kwaliteit.
De regering heeft weliswaar een rol bij het drugsbeleid bij het drugsbeleid maar de verantwoordelijkheid voor preventie ligt primair bij individuele burgers en maatschappelijke organisaties. ‘Naar schatting zijn er ruim 460.000 cannabisconsumenten in Nederland’ (NDM jaarbericht 2013/2014). Zij mogen van de overheid cannabis in coffeeshops aanschaffen. Echter, noch de overheid noch consumenten hebben inzicht in de kwaliteit van de grammen aangeboden hasj en wiet. Doordat hennepteelt buiten het gedoogbeleid valt ontbreekt enig toezicht op het productieproces en kan de eindkwaliteit niet worden gegarandeerd. De overheid, die wel de consumptie van cannabis toestaat biedt geen waarborgen voor de bescherming van de volksgezondheid van bijna een half miljoen consumenten. Hoewel de schadelijkheid van cannabis relatief beperkt is, kunnen de risico’s ervan voor de gezondheid worden vergroot door het ongecontroleerde gebruik van pesticides, verzwaringsmaterialen of groei-versnellende middelen.
De opiumwet is opgesteld ter bescherming van de volksgezondheid. Gezien het ontbreken van valide kwaliteitscontrole op en van cannabis bij gedoogde context, zou er veel voor te zeggen zijn dat het huidige drugsbeleid ten koste gaat van de volksgezondheid (cnf. Mensenrechten-studie Radboud Universiteit, mei 2016). De handhaving op opiumwet 3b lid 2 zou daar m.i intrinsiek op positieve wijze verandering in kunnen brengen.

Het wietwetsvoorstel van D66 stelt dat zowel dat zowel cannabisconsumenten als zij die betrokken zijn bij het gereguleerde proces van de teelt en aanbod van cannabis deze wet, het gemeentelijke beleid, de gemeentelijke verordening en de ontheffingen van de burgemeester en de Minister van VWS kunnen raadplegen om te weten waar ze aan toe zijn, zo staat te lezen. Het is echter onduidelijk waarom kwaliteitscontrole van cannabis met oog op de volksgezondheid niet het vertrekpunt is bij het door ontwikkelen van softdrugsbeleid en regelgeving zoals d.m.v een verplichte voorwaarde bij gedoogbeschikkingstoekenningen. Indien ‘quality-engineering’ als uitgangspunt zou gelden had het wietwetsvoorstel er fundamenteel anders uit gezien. Zo te zien zijn er bij het wietwetsvoorstel dan ook geen lab-wetenschappers of botanici geconsulteerd. Dat was evenmin het geval bij het Joint Regulation manifest overigens die door 61 gemeenten is onderschreven.

Gecontroleerde teelt.
Om wel duidelijker aan te geven waar consumenten, bestuurders en betrokkenen bij het productieproces m.b.t cannabis aan toe zijn biedt de vigerende Opiumwet 3b lid 2 / wet camulet uitkomst, zeker gezien er daarbij geen tweede kamer aan te pas komt! Dit curieuze wetsartikel gaat om het verstrekken van informatie over opiumwetmiddelen t.b.v medische of wetenschappelijke voorlichting, waartoe gecontroleerde cannabisteelt van bekende herkomst met valide etikettering noodzakelijk is en valt onder de werkingssfeer van een opiumontheffing. Zonder een benodigde parlementaire meerderheid kan de lokale overheid (juridische basis: art 4.81 wet algemeen bestuursrecht en art 180 van de gemeentewet) betrokken particulieren met name coffeeshops aan tafel uitnodigen waarbij het vertrekpunt dan kwaliteitscontrole t.b.v deugdelijke voorlichting over de verantwoorde consumptie van cannabis zou zijn en waarmee de geloofwaardigheid van het lokale softdrugsbeleid voorop staat. Voorwaarde voor het verstrekken van een valide etiket met samenstellingsinformatie is een wetenschappelijke deugdelijke labanalyse van de aangeboden cannabis en de daaraan intrinsiek verbonden gecontroleerde representatieve teelt bemonstering.

Om zorgen over 'ondermijning' te ondervangen zouden coffeeshopondernemers er verstandig aan doen aansluiting te vinden bij of een voorbeeld te nemen aan een niet commerciele kweekstichting, die als rechtsvorm een aanvraag voor een opiumontheffing verzorgt voor de gecontroleerde teelt in het kader van een valide lab-bemonstering. Deze stichting bakent in dialoog met de gemeente het volume voor een praktijkgericht wetenschappelijk onderzoek af, waarbij de m2 van de kweekaccomodatie qua volume (geheel of percentueel) overeenkomt met de werkelijke omvang van de gedoogde verkoop (nav art 67 AWR-belastingdienst advies). De rechtsvorm van een niet commerciele stichting die telers in loondienst heeft (dan wel via zzp of payroll-constructie) sluit overigens aan bij de uitlatingen van wijlen burgemeester van der Laan, die m.b.t de Amsterdamse context bereft de teelt niet de sluizen voor de commercie open wil zetten (NRC  28-8-2015 & einde stream AZ vergadering 27-8-2015); Een stichting of cooperatie is anders geschoeid dan een systeem via verstrekking van gecertificeerde commerciele bedrijven – zoals de enige medicinale wietteelt BV of medicinale heroineproductie BV - die van het Ministerie van VWS dan een opiumontheffing toegekend zouden krijgen voor het gecontroleerd telen van cannabis voor coffeeshops in het kader van een onderzoekspilot voor de introductie van valide etiketinformatie bij de gedoogde verkoop.

De stichting zonder winstoogmerk faciliteert de aanvraag voor een opiumontheffing (bij evt. winst wordt dat na belastingen besteed aan wetenschappelijk onderzoek naar de instandhouding en werkzaamheid van cannabisvarieteiten en de verduurzaming van de productieketen, oa hennepplastic en zonnecollectoren). De opiumontheffing betreft dan de gecontroleerde toelevering van cannabis met bekende herkomst cq etikettering op basis van chemisch analytische labcontrole voor de gedoogde verkoop binnen een gemeentelijke context met en vanuit de handhaving op wet camulet; waarmee de gemeente in de gelegenheid wordt gesteld om camuletbeleid op duurzame wijze te kunnen implementeren; vanwege de wetenschappelijke doel-inbedding valt dat binnen het kader van de internationale verdragen. De stichting contracteert de deelnemende coffeeshops aan het praktijkgerichte wetenschappelijke onderzoek.

De controle bij de gecontroleerde toelevering naar coffeeshops is hierbij drievoudig:
1. Kweek-administratie controle volgens GACP (good agricultural collection practise, emea 2003) richtlijnen met opiumontheffing monitoring door VWS, electriciteitsbeheer en d.m.v peerreviews.
2. Fiscale controle middels afstemming van de kweekadministratie met het volume van de gedoogde verkoop op inkomstenbelasting door belastinginspecteurs naast de afgedragen loonbelastingen (dan wel via payrolling of zzp-contractering)
3. Het summum betreft de wetenschappelijke chemisch analytische controle op de samenstelling t.b.v etikettering van de gecontroleerd geteelde cannabis (bemonsteringsafspraken met wetenschappelijk lab). Tevens controle door het gemeente/hoogheemraadschap op het riool/afwatering bij de kweekaccomodatie, zodat er een borging is dat er geen chemische residuen zijn gebruikt of in het grondwater terecht zijn gekomen (pers. comm James Burton/SIMM te Naaldwijk & ook p.25 Regulering hennepteelt, een praktijkonderzoek Gemeente Heerlen. Peters & Uland, 2015)

Aan tafel.
Het lokale bestuur heeft hierbij net als bij het wietwetsvoorstel een controlerende rol, echter niet alleen gedurende de gecontroleerde teelt d.m.v rioolanalyses op pesticiden met een kwalitatief controlerende bevoegdheid, maar ook vooraf middels de kwantitatieve afstemming t.b.v de afbakening van het teelt(onderzoeks)volume van de beveiligde kweeklocatie; tot doel het leveren van cannabis met deugdelijke (digi)etiketinformatie per gram waarbij de samenstelling van cannabis traceerbaar is voor het aan/verkoopmoment in de coffeeshop zodat de coffeeshopconsument op basis van de premisse van informed consent/geinformeerde zelfbeschikking inzichtelijke aankoopkeuzes kan maken. In geval lokaal camuletbeleid wordt bij de omvang van de kweekaccomodaties(s) qua m2 en bijvoorbeeld benodigde hoeveelheid zonnepanelen vanwege een duurzame energievoorziening rekening gehouden met de gemiddelde werkelijke verkoop op het volume bij deelnemende coffeeshops. (Buitenlandse hasj die meestal veel van de beschermende component CBD bevat vergt een intensievere bemonstering, aangezien deze cannabis van onbekende en ongecontroleerde herkomst is en een andere bewerking heeft gehad waarbij mogelijk niet gehele batches representatief t.b.v etikettering in het lab kunnen worden getest).

Tijdens en (mogelijk) na een onderzoekspilot valt de gecontroleerde teelt onder een opiumontheffing en volgt een evaluatie, zodat op basis van de onderzoeksbevindingen met de introductie van valide etiketinformatie bij de gedoogde verkoop conclusies en aanbevelingen kan worden vastgesteld. Hierbij is de gecontroleerde teelt op basis van een chemisch analytische ontheffingsgrond (met dank aan attendering door de Procureurs generaal, 2010) in synergie met het beleidsuitgangspunt van de scheiding der markten in het lokale handhavingsarrangement juridisch ingebed. Het handhaven van wet camulet gaat in de kern om wetenschappelijke voorlichting d.m.v het verstrekken van een cannabisetiket bij de gedoogde en de daaraan intrinsiek verbonden gecontroleerde (additive free) teelt van traceerbare herkomst. De betekenis van wet camulet behelst net als het wietwetsvoorstel en VNG rapport ‘Failliet van het gedogen’ het doorbreken van impasses van het huidige onvolkomen gedoogbeleid. De aanvliegroute met het initiatief wetsvoorstel of een experimentwet gesloten coffeeshopketen een is echter een parlementaire, wat kamermeerderheden vergt; dus problematisch is. Bij wet camulet betreft het daarentegen een m.n legale wetenschappelijke benadering i.v.m de onbeantwoorde vraag ‘wat zit er precies in de cannabis die ik teel, vervoer, verkoop en consumeer’? Deze research-benadering behoeft, daar het onderzoeksdomein gericht is op de handhaving van een vigerend wetsartikel, dus geen parlementaire behandeling noch meerderheid, maar primair een adequate afstemming tussen coffeeshopbranche, gemeente en multidisciplinaire wetenschappers t.b.v een afgebakende, onderbouwde onderzoeksopzet en opiumontheffingsaanvraag. In navolging van Matthijs van Nieuwkerk bij de wereld draait door zou ik vooral tegen burgemeesters en coffeeshops gezamenlijk willen zeggen: Aan tafel!

Aldus drs. Hester Kooistra – humanisticus 2-11-2018 (update van 30-11 2015).