Handhaven i-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

Samenvatting onderzoek: Handhaven i-criterium in Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten, BreuerIntraval, november 2021

Dit onderzoek van BreuerIntraval in opdracht van de gemeente Amsterdam (49 p) werd 11 april jongslede naar de gemeenteraad gestuurd en gaat om inzicht te verkrijgen in de mogelijke gevolgen van het handhaven van het Ingezetenencriterium (I-criterium) voor Amsterdam. Dit naar aanleiding van het plan van de lokale driehoek om maatregelen te treffen voor de Amsterdamse cannabismarkt, waaronder het I criterium en een vernieuwde aanpak straatdealers.
Het gaat hier bij het I criterium volgens de gedoogcriteria voor coffeeshops om ‘geen toegang voor en verkoop aan anderen dan ingezetenen van Nederland’. Het niet toelaten van niet-ingezetenen tot coffeeshops is een maatregel om het drugtoerisme aanzienlijk te beperken en de daardoor veroorzaakte problemen te verminderen. Personen die daadwerkelijk in Nederland wonen, en dus niet speciaal naar Nederland reizen om hier softdrugs te kopen, kunnen als ingezetene van Nederland in beginsel vrijelijk softdrugs in een coffeeshop kopen.

Het onderzoek bestaat uit deskresearch; analyse van documentatie en openbare bronnen over straathandel in Amsterdam maar ook interviews bij gemeenten (medewerkers afdeling Openbare orde en veiligheid of aanverwant) die een vergelijkbare situatie kennen of hebben gekend o.a over drugshandel naar aard en omvang (gedoogde aanbod, illegale aanbod, verkoop aan toeristen); de ontwikkelingen die zich daarin hebben voorgedaan in relatie tot wel of niet handhaven van het I-criterium; aanvullende maatregelen die zijn getroffen; de gestelde doelen en behaalde resultaten; en de mogelijke neveneffecten die zijn opgetreden

Gemeenten met een vergelijkbare problematiek, voor wat betreft straathandel en relatief veel buitenlandse verblijfstoeristen en/of coffeeshop- of afhaaltoeristen, zijn onder meer Breda, Bergen op Zoom, Eindhoven, Goes, Maastricht, Roermond, Roosendaal, Sittard-Geleen, Tilburg, Venlo en Vlissingen. Op basis van een eerste inventarisatie van de situatie en problematiek in bovengenoemde gemeenten, hebben we de volgende gemeenten geselecteerd voor de vergelijkende analyse (red. gemeenten waar het I criterium is afgeschaft, zoals Eindhoven en Vlissingen zijn niet geselecteerd):

-Bergen op Zoom/Roosendaal,
-Breda,
-Maastricht,
-Roermond,
-Sittard-Geleen,
-Tilburg,
-Venlo. 

Staathandel in Amsterdam
Straatverkoop van drugs komt al geruime tijd voor in de hele Amsterdamse binnenstad. Ook buiten de binnenstad wordt op straat drugs aangeboden. De problematiek bestaat in de binnenstad onder meer uit het aanbieden en verkopen van nep- en/of echte drugs aan toeristen en de drugshandel die hieraan ten grondslag ligt. Buiten de binnenstad gaat het vooral om de verkoop van harddrugs voor lokale gebruikers, met name verslaafden.
De meeste Amsterdamse gebruikers komen aan hun drugs via bezorgdiensten die via WhatsApp adverteren. De toeristen zijn eerder op staatdealers of dealers in net uitgaansleven aangewezen. Er wordt op straat met name in (nep- en echte) harddrugs gehandeld.
De ervaren drugsoverlast is het grootste in Centrum-West (18%), met name in de buurten Burgwallen Oude Zijde (47%) en Burgwallen Nieuwe Zijde (32%). Daarnaast scoren Geuzenveld (17%) in Nieuw West en Bijlmer-Oost (15%) relatief hoog.

De politie treft bij straatdealers niet of nauwelijks cannabis aan. De problemen met straatdealers zijn het grootst op de Burgwallen Oude- en Nieuwezijde, de uitgaanspleinen en in de er tussen gelegen gebieden, waar ook wel een (rechterlijk) (dealer)gebiedsverbod wordt opgelegd (voor 24 uur, 3 maanden of 6 maanden met een overtreding-boete van 1000 euro per incident oplopend tot 10.000 euro).
In het centrum van Amsterdam zijn tussen 1 januari 2017 en 31 december 2019 2.267 personen minimaal één keer als verdachte aangehouden voor het dealen van (nep)drugs. In 2019 ging het om 90 straatdealers. In de gehele stad Amsterdam waren er in de periode 2017-2019 4.629 straatdealers actief, daarvan is 30% 23 jaar of jonger en vaak agressief. 

In 2018 bezochten 19 miljoen toeristen Amsterdam, waarvan drie miljoen een of meer coffeeshops bezochten. Softdrugs is in Amsterdam met zijn 166 coffeeshops in 2020 ruimschoots en laagdrempelig beschikbaar voor toeristen. Voor de vraag naar cannabis van klanten van Amsterdamse coffeeshops die wonen in de Metropool-regio Amsterdam zou een aantal van 68 coffeeshops voldoende zijn. De drie miljoen toeristische bezoekers zouden goed zijn voor nog eens 93 tot 112 coffeeshops. De burgemeester van Amsterdam wil deze miljoenen toeristen door handhaving van het I criterium de toegang tot coffeeshops ontzeggen.

De belangrijkste reden om naar Amsterdam te komen is te wandelen of fietsen door de stad (32%), gevolgd door het bezoeken van coffeeshops (22%) bleek uit een enquete in het Singel/Wallengebied.
Bijna de helft van alle respondenten (47%) bleek met het vliegtuig naar Amsterdam te zijn gekomen. Daarmee is het vliegtuig met afstand het meest gebruikte vervoermiddel, vóór de trein (21%), de auto (16%) en de bus (14%).

Voor meer dan de helft van de respondenten (57%) was het bezoek aan Amsterdam de eerste keer dat zij in Amsterdam waren. Daarnaast is een kwart van de respondenten één of twee keer eerder in Amsterdam geweest. Een minderheid van 18% had Amsterdam al vaker dan twee keer bezocht. Meer dan 90% overnacht ook in Amsterdam.

Bergen op Zoom en Roosendaal
Tot aan de sluiting van de coffeeshops in 2009 bezochten wekelijks zo’n 25.000 drugstoeristen uit België en Frankrijk de twee steden.22 De coffeeshops waren populair onder deze toeristen door de goede kwaliteit in verhouding tot de prijzen van cannabis, het gedoogde karakter van de drugsverkoop en de ligging nabij België.
Sinds 2009 zijn alle coffeeshops in zowel Bergen op Zoom als Roosendaal gesloten, de verkoop van softdrugs werd in dat jaar verboden in beide gemeenten. Beide gemeenten hadden voor 2009 vier coffeeshops.

Een internationale publiekscampagne ‘C’est fini!’ om coffeeshoptoeristen uit Frankrijk en België te waarschuwen dat ze niet langer naar Bergen op Zoom en Roosendaal hoeven te komen voor de coffeeshops.

In 2002 zijn de gemeenten Bergen op Zoom en Roosendaal onder de noemer van het project Courage een samenwerking gestart bij de lokale drugsaanpak. Team Courage is een speciaal opgezet politieteam bestaande uit 12 politiemensen die gingen samenwerken in de aanpak van drugsoverlast. Dit team werkte nauw samen met gemeente, politie, het OM, maar ook met organisaties als de Belastingdienst, wooncorporaties en een energietransportbedrijf. In 2011 waren hiervan onder andere de volgende resultaten bekend:
• 1.500 aanhoudingen verricht;
• voor 40 miljoen aan verdovende middelen in beslag genomen;
• meer dan € 1,5 miljoen aan belastingaanslagen opgelegd;
• een vermindering van het aantal illegale verkooppunten.

Uit de drugsmonitor van 2018 blijkt dat in het eerste kwartaal van 2010 het aantal buitenlandse drugstoeristen met meer dan negentig procent is afgenomen. Wel blijft een illegale markt bestaan met Belgische en Franse toeristen van nog ruim 2.000 bezoekers per week.

Uit een enquête onder inwoners van Roosendaal bleek in 2016 dat 70% van de gebruikers van softdrugs hun softdrugs wel eens koopt op de illegale markt, vooral bij straatdealers. De redenen die de gebruikers geven om drugs te kopen op de illegale markt hebben voornamelijk betrekking op de bereikbaarheid en het gemak. De gebruikers geven aan gemakkelijk aan softdrugs te kunnen komen op straat. De door bewoners ervaren drugsoverlast nam in beide steden dan ook echter niet af. Uit de Veiligheidsmonitor van 2018 blijkt zelfs dat de drugsoverlast in Bergen op Zoom en Roosendaal hoog is ten opzichte van andere steden in Nederland.

Breda
Breda is een gemeente met zo’n 181.000 inwoners op ongeveer 10 kilometer van de Belgische grens. Ten oosten van de stad Breda liggen de steden Roosendaal (±18 km) en Bergen op Zoom (±30 km). In Breda wordt het I-criterium sinds 2012 met hoge prioriteit gehandhaafd. Er bevinden zich in 2021 acht coffeeshops in Breda. Dat aantal is na de invoering van het I-criterium op 1 mei 2012 ongewijzigd gebleven. 

Als grensplaats heeft Breda te maken met een ongewenst neveneffect van het coffeeshopbeleid in de vorm van coffeeshoptoerisme. Met het nulbeleid dat door de meeste omliggende gemeenten wordt gevoerd is dit vanaf eind vorige eeuw toegenomen en in de jaren daarna geleidelijk steeds verder gestegen. In 2011 bleek uit metingen dat bijna de helft van de klanten van Bredase coffeeshops coffeeshoptoeristen waren. Na invoering van het I-criterium in 2012 kreeg Breda te maken met toenemende drugsoverlast. Vergeleken met andere gemeenten hadden bewoners van Breda vaak overlast van drugshandel.

Omdat de buitenlandse klanten al snel niet meer richting Breda kwamen en door de intensieve inzet op de straathandelaren en drugsrunners nam de overlast eind 2012 af. Desondanks bleven runners op enkele locaties actief. Er werd een nieuwe ontwikkeling gesignaleerd. Waar voorheen de drugshandel vooral vanuit panden plaatsvond, werden in 2012 steeds minder vaak drugs gevonden in panden. De drugshandelaren bleken hun logistieke proces anders in te richten. Mogelijk was dit een gevolg van de intensieve controles op de panden en het succes van de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester in de Opiumwet. Panden bleken vaak alleen nog een contactlocatie. Bekende drugsklanten kregen een telefoonnummer en worden vervolgens telefonisch naar een plek in Breda gedirigeerd.

Na invoering van I-criterium.
Er zijn naast extra inzet van handhavers (9 fte) diverse aanvullende maatregelen genomen na invoering van het I-criterium in 2012. Rondom de invoering van het I-criterium is een forse communicatiecampagne opgezet zodat voor bezoekers duidelijk werd dat buitenlandse toeristen niet langer welkom zouden zijn in de coffeeshop. Deze campagne werd ook uitgevoerd in Frankrijk, Duitsland en België, de landen waar de meeste drugstoeristen vandaan kwamen. Volgens een lokale expert dient tijdig te worden gestart met een campagne. Het duurt relatief lang voordat de boodschap tot alle buitenlandse bezoekers van de coffeeshops is doorgedrongen. Ook zijn er controles ingevoerd op handhaving door politie van het I-criterium in coffeeshops. Zeker vlak na invoering werd hier actief op ingezet. Er volgden consequenties wanneer bleek dat het I-criterium niet gehandhaafd werd.

Kort na invoering van het I-criterium was er een korte tijd een enorme toename van drugshandel op de illegale markt volgens geïnterviewde. Dit duurde ongeveer een halfjaar. Toen de klanten eenmaal ontmoedigd waren om te komen verdwenen ook de meeste straatdealers en drugsrunners, deels naar andere steden. Klanten vanuit België reden na invoering van het I-criterium een kwartier door over de A16 naar steden als Dordrecht en Barendrecht. Het aantal straatdealers en drugsrunners dunde uit in Breda en straatdealers verplaatsten zich naar andere steden in Nederland of naar België. 

Maastricht
Maastricht is een toeristenstad en trekt jaarlijks ruim drie miljoen bezoekers, waarvan ongeveer tien procent minimaal één overnachting boekt. Om die reden zijn hotels, restaurants, cafés en winkels sterk vertegenwoordigd in de lokale economie. Maastricht is een grensgemeente, aan de westelijke zijde grenst het aan België. Het aantal inwoners van de gemeente Maastricht schommelt de afgelopen jaren rond de 120.000 personen. Maastricht heeft 14 coffeeshops.

In 2011 wordt het aantal coffeeshopbezoeken in Maastricht door personen uit België, Duitsland of Frankrijk bij elkaar geraamd op afgerond 2,4 miljoen. Daarnaast komen er ongeveer een kwart uit een overig buitenland. Daarmee komt de raming van het totaal aantal bezoeken van personen uit het buitenland in 2011 uit op afgerond 2,7 miljoen. Coffeeshopbezoeken door Nederlanders worden geschat op ongeveer 1,9 miljoen.35 In totaal schatten de onderzoekers het aantal bezoeken aan Maastrichtse coffeeshops in 2011 op 4,6 miljoen. Van de coffeeshopbezoeken blijkt meer dan de helft (58%) te zijn afgelegd door personen uit het buitenland.

De gemeente Maastricht heeft vanaf 1 mei 2012 het I-criterium gehandhaafd. De invoering van het I-criterium was onderdeel van het coffeeshopbeleid en had als doel de drugsoverlast in het centrum van de stad het hoofd te bieden. Het weren van niet ingezetenen uit coffeeshops draagt bij aan dit doel. Daarnaast is de gemeente met het project Frontière gestart. Met dit project werd vanaf 2012 tot 2018 een integrale aanpak vormgegeven waarvan het primaire uitgangspunt is geweest om de drugsoverlast in de gemeente Maastricht terug te dringen.

Uit een buurtpeiling van 2010 bleek dat een kwart van de bewoners (25%) vaak drugsoverlast ervaart. Daarnaast zag ruim een kwart (27%) van de inwoners van Maastricht drugoverlast als belangrijkste probleem in de buurt. Bewoners bleken vooral overlast te ervaren van de illegale drugsmarkt, met name van hinderlijk heen en weer lopen door vermeende dealers, runners en gebruikers (38%), drugsdealen op straat (35%) en schreeuwen en ruziemaken door dealers, runners en gebruikers (22%). Daarnaast was er overlastproblematiek rond coffeeshops en illegale verkooppunten. De overlast die gerelateerd werd aan de gedoogde coffeeshops bestond vooral uit parkeer- en verkeersoverlast (44%), softdrugsgebruik in de nabijheid van coffeeshops (32%) en afval en vuil afkomstig van coffeeshopbezoekers (29%).

Door de vraaguitval van niet-ingezetenen is de coffeeshopomzet sinds 2012 fors afgenomen. Er zijn geen precieze cijfers beschikbaar over het omzetverlies van Maastrichtse coffeeshops vanwege het I-criterium. Onderzoekers van de Politieacademie schatten het omzetverlies op ongeveer 54 miljoen euro, bijna vier miljoen euro per coffeeshop. Ondanks dit omzetverlies is er van de 14 coffeeshops die er in 2011 waren anno 2021 niet een gesloten. Coffeeshopeigenaren en bedrijfsleiders zijn van mening dat er met een coffeeshop in Maastricht nog steeds een goede boterham is te verdienen.

De drugshandel op straat in Maastricht is niet geheel verdwenen, maar is wel veel minder zichtbaar geworden. Drugsoverlast lijkt geen veiligheidsprobleem meer te zijn in Maastricht. In het persbericht over de resultaten van de Veiligheidsmonitor 2019 komt het woord drugsoverlast bijvoorbeeld niet meer voor. Maastricht blijft echter evenals andere grote(re) steden een grote aantrekkingskracht uitoefenen op cannabisconsumenten en aanbieders van drugs. Daarnaast geldt dat een deel van het hedendaagse drugsmarkten minder zichtbaar is door de digitalisering van de samenleving. Er wordt meer telefonisch besteld en de drugs worden thuis of elders op een vooraf afgesproken locatie afgeleverd, snel, goedkoop en van een goede kwaliteit. Het is derhalve niet uitgesloten dat een deel van de voorheen zichtbare straathandel in drugs zich heeft verplaatst naar de digitale wereld.

Tilburg

Tilburg, een universiteitsstad met 200.000 inwoners, heeft een centrale ligging in Noord Brabant. De stad heeft 11 coffeeshops en ligt op zo’n twee uur rijden van de Belgische grens. Er is sprake van coffeeshoptoerisme vanuit België, die weliswaar tot verkeersoverlast kan leiden, maar van (grote) overlast door straathandel is geen sprake.
In 2018 is onderzoek uitgevoerd naar de aard en omvang van de coffeeshopbezoekers van Tilburg. Op basis van de geschatte bezoekersaantallen (in totaal 2,75 miljoen) concludeerden de onderzoekers dat de Tilburgse coffeeshops voorzien in de regionale vraag naar cannabisproducten. Het Tilburgse gemiddelde ligt met gemiddeld zo’n 250.000 bezoekers per jaar per coffeeshop hoger dan het gemiddelde voor de zuidelijke provincies van zo rond de 210.000 per jaar per coffeeshop. De (overlast)situatie rondom de Tilburgse coffeeshops lijkt op basis van dit onderzoek beheersbaar. 

De huidige coffeeshops liggen grofweg in drie clusters in en om de binnenstad. Twee van de 11 shops trekken beduidend meer niet-ingezetenen (coffeeshoptoeristen) dan de andere negen. Dit lijkt vooral met de goede naam van deze shops te maken te hebben. Uit het interview met de gemeente blijkt dat verkeersoverlast een beheersbaar, maar wel terugkerend probleem is. Omwonenden en omwerkenden van de centrumlocaties noemen dit als de belangrijkste vorm van overlast (indien zij overlast ervaren). Buitenlandse kentekens worden vaak genoemd als veroorzakers van overlast met name verkeersopstoppingen, door foutparkeren en te hard rijden. Het grootste deel van de coffeeshoptoeristen komt per auto, maar dat doet ook een groot aantal ingezetenen (twee van de coffeeshops zijn afhaallocaties). 

Pilot Tilburg
Tilburg heeft dit gedoogcriterium tot 1 maart 2018 actief gehandhaafd; na een proef van een half jaar is het I-criterium in de gemeente Tilburg vanaf januari 2019 niet langer met prioriteit gehandhaafd. Aanleiding om het standpunt ten aanzien van het I-criterium te herzien was dat er in 2017 een aanvang is gemaakt met het niet actief handhaven op het I-criterium tijdens twee grote festivals in Tilburg met veel buitenlandse bezoekers. De ervaringen met deze pilot waren positief; er deden zich zelfs minder overlastsituaties voor en de coffeeshops konden de vraag aan. De volgende stap in dit proces was een pilot waarin er vanaf 1 maart 2018, eerst voor een half jaar en vervolgens tot 1 januari 2019, niet langer actief werd gehandhaafd op het I-criterium in Tilburg. De drugsoverlast in Tilburg is relatief beperkt en lijkt goed beheersbaar, de ervaren overlast betreft vooral verkeersoverlast. Het huidige gemeentebestuur is tevreden over de niet-actieve handhaving en is niet van plan dit te wijzigen. Een van de argumenten hiervoor is dat men er de voorkeur aangeeft om niet-ingezetenen (dus niet alleen coffeeshoptoeristen, maar ook seizoenswerkers en buitenlandse studenten) via de kanalen van vergunde verkoop (coffeeshops) te voorzien, dan dat zij zouden zijn aangewezen op het aanbod in het illegale circuit.

Roermond en Sittard-Geleen
Sittard-Geleen (92.000 inwoners, vier coffeeshops) en Roermond (58.000 inwoners, twee coffeeshops) liggen zo’n 30 kilometer uit elkaar en beide gemeenten zijn grensgemeenten; de gemeenten liggen dichtbij België en grenzen aan Duitsland. Beide gemeenten hebben door hun ligging aan de grens te maken met relatief grote aantallen coffeeshoptoeristen. Door de geringe onderlinge afstand merken zij dat het coffeeshop- en handhavingsbeleid een wederzijdse invloed hebben op elkaar. Er vindt onderling afstemming plaats en ook uitgezette onderzoeken naar de aard en omvang van drugstoerisme zijn in beide gemeenten tegelijkertijd verricht. Sittard-Geleen telt in 2021 vier coffeeshops en handhaaft actief, Roermond heeft twee coffeeshops en handhaaft met een lage prioriteit.
Voor Sittard-Geleen geldt dat tussen 2012 en 2016 met een lage prioriteit gehandhaafd werd. In Roermond wordt het I-criterium met een lage prioriteit gehandhaafd, in de praktijk betekent dit dat er niet wordt gehandhaafd. Dit handhavingsbeleid is sinds 2012 ongewijzigd gebleven.

Eind 2015 liet de gemeente Sittard-Geleen onderzoek doen naar de aard en omvang van het coffeeshopbezoek en de straathandel. Hieruit bleek dat de helft van de coffeeshopbezoekers in Sittard-Geleen niet uit Nederland kwam: de schatting van het aantal bezoekers kwam op 1,1 miljoen per jaar, waarvan ruim de helft, 600.000 bezoekers, kwamen uit België, Frankrijk en Duitsland.

In deze periode was er ook sprake van straathandel in softdrugs. Inzittenden van auto’s met buitenlandse kentekens werden aangesproken voordat ze de coffeeshop konden bereiken. Doordat er zoveel vraag was, ontstond er handel. Voor de toerist op zoek naar softdrugs was het kopen op straat wel zo makkelijk, bovendien waren zij daarbij niet gebonden aan de maximaal toegestane handelshoeveelheid.

Om genoemde ontwikkeling van stijgende overlast in Sittard-Geleen te keren is besloten actief te gaan handhaven, per 1 juni 2016. Deze overgang naar actieve handhaving is door de gemeente goed voorbereid. De boodschap naar drugstoeristen moest duidelijk zijn: er is hier niets meer te halen. Hiertoe zijn flyers gedrukt in Nederlands, Duits, Frans en Engels. Deze zijn in alle coffeeshops neergelegd en door boa’s uitgedeeld aan ‘elk buitenlands kenteken’ dat in de aanloop naar 1 juni (en in de maand juni) rondreed in Sittard-Geleen. Daarnaast is het besluit via sociale media en lokale pers gecommuniceerd.

Uit onderzoek naar de straathandel en de aard en omvang van coffeeshopbezoekers in Roermond blijkt dat er weinig sprake is van straathandel rondom de coffeeshops. Van straathandel in de zin van groepen dealers die zich rondom coffeeshops ophouden en daar wachten op klanten en voorbijgangers aanspreken lijkt in Roermond geen sprake. Er zijn wel straatdealers actief in Roermond, maar hun modus operandi is zodanig dat bewoners er weinig van merken. De in Roermond actieve straatdealers lijken voornamelijk op bestelling te werken en daarbij snel en zo onopvallend mogelijk te willen opereren. 

In het gemeentelijk beleid, en als voorwaarde voor het afgeven van de gedoogvergunning, zijn de openingstijden van de twee coffeeshops vastgelegd: de ene coffeeshop is geopend van de ochtend tot het einde van de middag, de andere vanaf eind van de middag tot ‘s avonds. Overlast die wel wordt ervaren door omwonenden en omwerkenden rondom coffeeshops betreft verkeersoverlast, met name bij een van de coffeeshops. Deze ligt vlak bij de Designer Outlet en veel buitenlandse bezoekers combineren dit. Dit leidt - in combinatie met de infrastructuur die hier niet op is berekend - tot opstoppingen en gebrek aan vrije parkeerplaatsen. Dit leidt weer tot foutparkeren, tot grote ontevredenheid van bewoners én coffeeshopmedewerkers

In een interview werd aangegeven dat Sittard-Geleen door de ligging aan de grens weliswaar een probleem had met straathandel en coffeeshoptoerisme, maar dat de ligging in Nederland, dichtbij andere steden met coffeeshops, weer bijdraagt aan de oplossing van deze problematiek. Coffeeshoptoeristen zouden eenvoudig een gemeente verder kunnen rijden. Naast Roermond zijn dit ook Kerkrade en Venlo. Er is in deze regio een evenwicht ontstaan waarin de ene gemeente (Sittard-Geleen en Maastricht) handhaaft en de andere niet (Roermond, Venlo en Kerkrade). Voor Sittard-Geleen, waar de coffeeshops in het centrum gevestigd zijn, gaf het heel veel overlast. In andere gemeenten, waar de ligging van de coffeeshop gunstiger is gelegen qua verkeersdoorstroming en nabijheid van omwonenden, is de overlast beheersbaar

Venlo
De detailhandel in de binnenstad van Venlo is al decennialang gebaat bij de bezoekers uit het Duitse achterland, vooral afkomstig uit het nabije en dichtbevolkte Ruhrgebied. Venlo grenst aan de oostzijde aan Duitsland. De Duitse bezoekers komen naar Venlo om er te winkelen. Vooral op Duitse feestdagen, waarbij in Duitsland de winkels verplicht gesloten zijn, is het vaak druk in Venlo. Door het op Duitse kooptoeristen toegespitste winkelaanbod ontvangt Venlo jaarlijks circa vijf miljoen bezoekers uit voornamelijk het aangrenzende Ruhrgebied. De gemeente Venlo telt ruim 100.000 inwoners en er zijn drie coffeeshops gevestigd. 

In Venlo is het I-criterium per 1 mei 2012 conform landelijk beleid ingevoerd. Niet ingezetenen werden vanaf dat moment niet meer toegelaten tot de coffeeshops. Na 1 mei is er door de politie de eerste drie maanden stevig gehandhaafd. De politie heeft slechts één overtreding van het I-criterium vastgesteld. Duitse drugstoeristen die nog wel naar Venlo kwamen waren aangewezen op het illegale aanbod, dat door straatdealers die met name rond de coffeeshops actief waren werd aangeboden. Volgens de politie was het tegengaan van het illegale aanbod mogelijk, maar was daar een forse inspanning voor nodig. Omdat de politie ook in andere steden met coffeeshops, onder meer Roermond en Venray, eveneens meer capaciteit diende te leveren, is de inzet in Venlo na drie maanden verminderd.

In Venlo werd in 2012 al niet meer actief gehandhaafd, op 26 juni 2013 heeft de burgemeester dit in een raadsvergadering toegelicht. Volgens de burgemeester was ervoor gekozen de handhaving van straathandel en overlast prioriteit te geven. In de eerste periode na 1 mei 2012 bleek, ondanks een communicatiecampagne, bij Duitse coffeeshoptoeristen nog veel onduidelijkheid te bestaan over de nieuwe regelgeving. Ondanks de invoering van het ingezetenencriterium kwamen veel niet-ingezetenen (met name buitenlandse drugstoeristen) toch naar Venlo om een bezoek aan de coffeeshops te brengen. De afwijzing die volgde bij de ingang van de coffeeshops zorgde in eerste instantie voor veel onrust op straat. In de loop van 2012 neemt door het bekender worden van het landelijke beleid onder de buitenlandse coffeeshoptoeristen het aantal bezoekers af.

Begin 2013 lijkt, volgens een brief van de burgemeester aan de raad, de toestroom van buitenlandse drugstoeristen toch weer te zijn toegenomen. Volgens de burgemeester was naar alle waarschijnlijkheid onder andere de berichtgeving over het ‘vervallen van de wietpas’ en (wederom) de onduidelijkheid omtrent landelijk beleid hiervan de oorzaak. Waarschijnlijker is dat het niet langer actief handhaven van het I-criterium bij een gebrek aan politiecapaciteit de werkelijke reden was. Drugstoeristen werden na de zomer van 2012 steeds vaker weer toegelaten tot de coffeeshops.

De politiecapaciteit is in (destijds) politieregio Limburg Noord met de invoering van het I criterium tijdelijk verhoogd met 18 fte. Van deze 18 fte in Limburg Noord zijn er elf ingezet in Venlo en Venray. Na de zomer van 2012 is de extra capaciteit ook op andere plekken ingezet, onder meer in Roermond en Maastricht. In het najaar van 2012 is bovendien een deel van de capaciteit naar de districtsrecherche gegaan, in totaal zeven fte. 

Vertaling naar Amsterdam

Wanneer niet-ingezetenen niet langer worden toegelaten tot coffeeshops in Amsterdam valt een fors deel van de cannabisvraag weg. Het benodigde aantal coffeeshops in Amsterdam zonder buitenlandse toeristen wordt geschat op 68. Dit betekent dat er voor een equivalent van bijna 100 coffeeshops minder toeristen in de coffeeshops in Amsterdam cannabis koopt. In de gemeenten waar het I-criterium wordt gehandhaafd – Breda, Maastricht en Tilburg (tot 2018) – is het aantal coffeeshops ondanks de sterke daling van het aantal bezoekers van coffeeshops stabiel gebleven. Kennelijk zijn coffeeshops in staat een vraaguitval op te vangen, zelfs wanneer de uitval door het wegvallen van het aantal coffeeshoptoeristen, zoals in Breda en Maastricht, zeer fors is. De omzetten van coffeeshops zouden in Maastricht tot met wel 90% zijn teruggelopen. Coffeeshopeigenaren hebben er kennelijk de tering naar de nering weten te zetten, door bijvoorbeeld personeel te ontslaan en zich te richten op de lokale cannabisgebruikers.

De vraaguitval in Amsterdam zal (nog) groter zijn dan in Maastricht het geval was. De lokale cannabismarkt is echter ook aanzienlijk groter. Of de vraagkant van de cannabismarkt groot genoeg is om alle coffeeshops van voldoende klanten en bestaansrecht te voorzien is onduidelijk. Met name in het centrum van Amsterdam, waar relatief veel coffeeshops zijn gevestigd die zich vooral op buitenlandse toeristen richten, zal het verlies aan omzet zeer fors zijn. Niet alle coffeeshops zullen in staat zijn dit te compenseren door in afgeslankte vorm verder te gaan en zich voortaan te beperken tot lokale gebruikers. Vooral voor de shops die op dure locaties gelegen zijn, zouden de bedrijfskosten, met name de huurprijs, wel eens te hoog kunnen oplopen om nog rendabel te kunnen zijn. Het is derhalve niet uitgesloten dat er coffeeshops zullen sluiten. 

De ervaringen in de vergelijkingsgemeenten geven een indicatie dat er in ieder geval een substantieel deel van de (jonge) toeristen wegblijft wanneer zij in Amsterdam geen coffeeshop meer kunnen bezoeken. Het is niet te voorspellen welk deel dit is, maar van de meerderheid van 79% die aangeeft dat coffeeshopbezoek een belangrijke of zelfs de belangrijkste reden was om naar Amsterdam te komen is duidelijk dat 11% zegt nooit meer te zullen komen en nog eens een derde (34%) met een lagere frequentie zal komen (Oen S onderzoek Singel/Wallen). In de vergelijkingsgemeenten zien we sterke dalingen van het aantal coffeeshoptoeristen, maar hierbij merken we op dat dit een andere groep toeristen is dan in Amsterdam namelijk een groep die op een dag heen en weer rijdt naar een zuidelijke gemeente, hier niet verblijft, en ook met geen enkel ander doel naar deze stad komt dan het coffeeshopbezoek. We zien in alle vergelijkingsgemeenten dat de gedoogde cannabismarkt krimpt nadat het I-criterium met prioriteit werd gehandhaafd, en dat de illegale markt (kort na het ingaan van de handhaving) weliswaar toenam, maar niet in dezelfde mate als de afname van de gedoogde markt.
Wanneer deze jonge buitenlandse toeristen, ondanks dat zij geen coffeeshop in Amsterdam kunnen bezoeken, toch besluiten naar Amsterdam te komen dan zou een deel van hen zich tot de straathandel kunnen wenden. Een ander deel reist mogelijk naar een andere nabijgelegen gemeente in de regio wanneer zij per se een coffeeshop willen bezoeken. De meeste toeristen verblijven echter maar kort in Amsterdam. Een tijdrovende reis naar een andere stad zal een drempel vormen om het ook daadwerkelijk te doen. Wanneer bovendien de straathandel omvangrijk en alom aanwezig is - zoals in Amsterdam al het geval is en gezien de ervaringen in andere gemeenten zal de straathandel direct op de ontstane vraag inspringen - zullen toeristen daar mogelijk de voorkeur aan geven, vooral wanneer zij op straat actief worden benaderd en er niet veel moeite voor hoeven te doen.

Verblijfstoeristen.
Een belangrijk verschil met de vergelijkingsgemeenten is dat Amsterdam niet zozeer coffeeshoptoeristen of buitenlandse winkelende dagtoeristen trekt, maar vooral buitenlandse verblijfstoeristen. Van de buitenlandse toeristen overnacht 90% in Amsterdam. Daarnaast trekt Amsterdam een relatief jong publiek. Van de toeristen is 61% jonger dan 40 jaar. In de regio rond Amsterdam is het juist andersom, daar is slechts een derde (36%) van de toeristen jonger dan 40 jaar. De belangrijkste bezoekreden - het bezoeken van musea, attracties en evenementen- verschilt niet, maar voor deze toeristen is plezier en uitgaan (31%) eveneens een belangrijke bezoekreden.64 Een specifieke groep (jonge) verblijfstoeristen lijkt ontvankelijk te zijn voor het kopen van drugs. Het zou vooral gaan om Duitse en Britse toeristen, die vooral softdrugs gebruiken en in mindere mate uitgaansdrugs.

Wanneer deze categorie toeristen na invoering van het I criterium in Amsterdam niet meer tot coffeeshops wordt toegelaten, zullen zij dan gebruik maken van het aanbod op straat? In het 1012-gebied is bijvoorbeeld door de sluiting van coffeeshops al meer druk van coffeeshoptoeristen komen te liggen op de resterende coffeeshops, voornamelijk in het westelijk deel van de binnenstad (Haarlemmerbuurt), met als onbedoeld gevolg een groeiende straathandel in drugs (waterbedeffect). Zelfs wanneer coffeeshops toegankelijk zijn voor toeristen neemt de straathandel er al toe. 

De structurele bestrijding van straathandel vergt in vergelijkingsgemeenten een intensieve en vaak langdurige inzet van de politie en gemeentelijke handhavers (BOA’s). Wanneer dat niet mogelijk is, zoals in de gemeente Venlo waar de politie op andere vormen van criminaliteit dan straathandel diende te worden ingezet, bleek de bestrijding zonder die extra inzet niet goed mogelijk. In Venlo is derhalve al snel besloten niet-ingezetenen weer toe te laten tot de coffeeshops, wat direct leidde tot een afname van de straathandel. Ook in andere gemeenten waar coffeeshoptoeristen weer werden toegelaten tot de coffeeshops, onder meer in Eindhoven, zien we dat de straathandel vervolgens weer afneemt, vooral de aanwas van jongere agressieve straathandelaars (30%) baart in dit opzicht grote zorgen. 

De vertaling van gesignaleerde ontwikkelingen op de drugsmarkt in de vergelijkingsgemeenten naar de Amsterdamse context is niet eenvoudig. Voor een zo volledig mogelijk beeld zijn we afhankelijk van registratiegegevens van de politie. Hiervoor geldt dat een intensivering van de handhaving tot meer aanhoudingen en hogere aantallen geregistreerde straatdealers leidt. Dergelijke intensiveringseffecten laten zich lastig isoleren. De toenames van geregistreerde straatdealers zijn in de vergelijkingsgemeenten uitgedrukt in percentages vaak fors, maar in absolute aantallen gaat het om bescheiden toenames, zeker in vergelijking met de reeds actieve straatdealers in Amsterdam. Door de grote schaalverschillen in omvang van de drugsmarkt en het buitenlands toerisme is het lastig een inschatting te maken van de toename van de straathandel waar Amsterdam mee te maken zal krijgen wanneer het I-criterium wordt gehandhaafd.

Concluderend: De aantrekkingskracht van Amsterdam zonder ‘coffeeshop-experience’, zal in vergelijking tot andere Europese hoofdsteden en Nederlandse steden met coffeeshops, nog steeds groot zijn. Amsterdam heeft ook zonder coffeeshopbezoek feesttoeristen immers nog genoeg te bieden.

Reflectie; veel cijfermatige data en alhoewel BreuerIntraval onderkent dat de vergelijkingsgemeenten op belangrijke punten van elkaar verschillen blijft het doen van voorspellingen hoe de invoering van het i-criterium uit zal pakken in Amsterdam koffiedik kijken. Het is nu vooral eerst aan de gemeenteraad om over de voorstellen van de Amsterdamse driehoek betreft de aanpak van de Amsterdamse drugsmarkt een oordeel te vellen.