Legalisering cannabis in overeenstemming met Enkelvoudig verdrag

Samenvatting High compliance.

Lex Lata legalisering voor de niet-medische cannabis industrie, Kenzi Riboulet-Zemouli, 21-03-2022

Ook Michael Krawitch (FAAAT) op youtube: UN 2022 statement on Recreational Cannabis op 24-03-2022 inzake art 2 lid 9 van het Enkelvoudig Verdrag van 1961: 'Parties are not required to apply the provisions of this Convention to drugs which are commonly used in industry for other than medical or scientific purposes, provided that: 

(a)They ensure by appropriate methods of denaturing or by other means that the drugs so used are not liable to be abused or have ill effects (article 3, paragraph 3) and that the harmful substances cannot in practice be recovered; and 

(b)They include in the statistical information (article 20) furnished by them the amount of each drug so used'.

Hoe de recreatieve cannabis markt in overeenstemming te brengen met het Enkelvoudige Verdrag op verdovende middelen van 1961? 

In de studie past Riboulet-Zemouli de methode van een precieze tekstanalyse toe op de voorbereidende notulen en het Enkelvoudig verdrag van 1961 zodat er een bevestiging kan worden gevonden bij onduidelijke elementen in de tekst via een analyse van teleologische (doelmatige) interpretatie. Hij leunt hierbij op het vertrouwen van de algehele regels van het internationale recht, en gewoontes en precedenten in verdragsinterpretatie. 

In het huidige juridische landschap is het mogelijk om een beleid te vormen die en drugsmisbruik en schade door drugs tegengaat, mensenrechten beschermd en die -te goeder trouw- in overeenstemming is met internationale drugscontrole wetgeving, door het recreatieve gebruik van cannabis producten te reguleren in plaats van ze te (blijven) verbieden. Dit essay geeft hiervoor een handreiking. 

De internationale drugsverdragen hebben een internationaal controle regime voor cannabis tot stand gebracht, maar ze zwijgen over ‘recreatief’ of ‘volwassen’ gebruik. Hoewel het Verdrag wel een brede uitzondering bevat betreft ‘andere dan medisch en wetenschappelijk gebruik in de context van 'de industrie’. Het zijn geen verbodsverdragen, maar raamwerk-verdragen voor de controle van sommige medicijnen binnen de medische en farmaceutische sector.

Tekortkomingen in de geschiedenis van de drugsverdragen en de huidige hegemonie van een specifieke interpretatie (gearticuleerd rond het verbod) kunnen van invloed zijn geweest op onze interpretatie waarbij de kennisvorming is afgedreven om de studie van de uitzonderingen voor niet-medisch gebruik ter hand te nemen, maar die echter wel doelgericht toegevoegd zijn in het verdrag door de opstellers. De relevantie van deze uitzonderingen moeten juist worden gezien in de huidige context van pogingen voor lokale legalisering (en of regulering) van cannabis. 

Het wettelijke kader die van toepassing is op de cannabis plant en zijn afgeleide producten is tweevoudig:

1. Activiteiten die gerelateerd zijn aan medische en wetenschappelijke doeleinden staan onder controle.
2. Activiteiten voor “andere dan medische en wetenschappelijke doeleinden” zijn vrijgesteld van alle vormen van controle, mits aan twee vereisten is voldaan: effectieve maatregelen om schade te voorkomen en redelijke statistische verslaglegging aan INCB.

Dit te goeder trouw bestaande legitieme internationale wettelijke kader voor volwassen gebruik van cannabis opent een alternatieve route voor beleidsmakers, tempert de regeldruk en herijkt internationale relaties op het gebied van de cannabis thematiek via een minder conflicterend traject.

De termen recreatief gebruik of gebruik voor volwassenen (kortweg RAU) worden nooit genoemd in het Enkelvoudig Verdrag van 1961 of de andere drugsverdragen van 1971 en 1988. Als RAU geen medisch gebruik is, dan is het anders dan medisch en wetenschappelijk gebruik.

Artikel 4 << De verdragspartijen nemen wettelijke en administratieve maatregelen die noodzakelijk zijn; Die onderworpen zijn aan de bepalingen in dit Verdrag, om die te beperken tot exclusief medische en wetenschappelijke doeleinden, de productie, vervaardiging, export, import, distributie, handel en bezit van drugs.
De zin in het rood wordt altijd weggelaten wanneer artikel 4 wordt geciteerd, terwijl het Enkelvoudig Verdrag niet alleen cannabis beperkt tot medische en wetenschappelijke doeleinden (MWD, die streng worden gecontroleerd), deze beperking is onderworpen aan de uitzondering voor andere dan medische en wetenschappelijke doeleinden (AMWD, dus uitgezonderd aan de strenge controle). Deze bepalingen zijn zorgvuldig toegevoegd door de samenstellers. Voor beide MWD en AMWD, moeten landen misbruik voorkomen (middelen-misbruik in de zin van verslaving). Maar er is dus een ander regime voor beiden van toepassing, AMWD heeft een stuk minder strenge controle dan die van MWD. Preciezer: artikel 4 (c) is hierbij onderworpen aan de beperking van artikel 2(9):

Artikel 2 (9) is het centrale kader voor niet-medische cannabis/AMWD. En verbind twee condities aan deze vrijstelling om in overeenstemming te zijn met het Enkelvoudige verdrag: 

1. Toepassing van effectieve maatregelen om het potentiele misbruik en schade bij cannabisproducten voor AMWD tegen te gaan (art 2(9)a). Het kan ‘ongeschikt worden gemaakt voor menselijke consumptie’ maar het kan ook door andere manieren om schade tegen te gaan.
2. Jaarlijkse rapportage onder artikel 20(1)b: stuur INCB de totale hoeveelheid van cannabis die door de AMWD – niet medisch gebruik cannabis jaarlijks wordt gemanaged. INCB heeft al een sectie met een formulier (C onderdeel II.B) toegevoegd 

Verbod louter een optie.
Het verbod van cannabis is niet prominent aanwezig in het tekst van het Enkelvoudige verdrag noch in de intentie van de opstellers. Bij de initiële discussie was nog sprake van ‘het verbod van cannabis’ maar dit werd gewijzigd door de Verdragspartijen naar ‘controle van cannabis’. Alle verplichte verboden, niet alleen voor cannabis, werden er opzettelijk uit geschreven. Het verbod is in de finale versie van het Enkelvoudig verdrag louter aanwezig als een mogelijke optie (een ontspanningsclausule uit het gehele controle kader) en over bedwelming door cannabis werd besproken als een gegeven zonder dat daar een (legaal) probleem van werd gemaakt. 

De enige kwestie waar spanningen over blijven is het niet-industriele volwassen gebruik van cannabis, de thuisteelt en kweek voor persoonlijk gebruik. Omdat het Enkelvoudig verdrag ook onderdeel is van nationale wetgeving en velen het recht beschermen om niet schadelijke activiteiten in de privé-sfeer te kunnen ondernemen, blijkt deze kwestie dus buiten de scope van het verdrag te vallen. 

Doordat er in het Enkelvoudig verdrag niet op volwassen of recreatief gebruik van cannabis producten wordt ingegaan zou je kunnen zeggen dat er een opzettelijk gat, een vrijwillige stilte van uit gaat. Deze stilte van de opstellers is moeilijk om te negeren. AMWD zijn doelen die het systeem niet lijkt te reguleren, dat doet ertoe voor datgene waartegen het niet lijkt te spreken; bovenal er is geen probleem om aan het eind van een verdrag te concluderen dat het verdrag simpelweg geen uitsluitsel gaf voor een specifieke kwestie. Landen zijn niet gebonden om maatregelen te treffen tegen dat wat niet uitgedrukt wordt of impliciet worden ge-eist door de verdragen. Zoals elke pragmatische advocaat zou concluderen: ‘Als de opstellers dat hadden willen zeggen, hadden ze het wel gezegd.’

De vele stiltes, de plek van het verbod als louter een ontsnappingsclausule ‘ab intra’ en de doelgerichte toegevoegde clausules voor ontheffingen; Uit alles tekent zich een landschap af die het volwassen recreatief gebruik van cannabisproducten toestaat (met in achtneming van art 2(9) a en 38 die ziet op voorkomen van misbruik). 

Verdragspartijen die gewillig zijn cannabis te legaliseren worden in deze voorzien van precieze voorschriften en een legale grondslag richting; Een lege lata (of lex lata = zonder de noodzaak de huidige wet te wijzigen) met overeenstemming-mechanisme (statistische rapportage), en betreft dus geen verdere verplichtingen richting:
productie, vervaardiging, export, import, distributie van, handel in, gebruik en bezit.

Het concept van ‘industrie’ wordt niet gedefinieerd en kan dus de verschillende bestaande vormen bevatten, inclusief de non-profit industrie modellen.

Deze 'lex lata' interpretatie is niet van invloed op de andere verdragsverplichtingen (MWD of andere drugs) noch op andere verplichtingen door andere landen en sluit aan bij de eerdere conclusie dat onder de internationale mensen rechten (van Kempen en Federova, 2014) reeds de cannabismarkt legaal kan worden gereguleerd (red: eveneens de ‘wet camulet’ benadering die vertrekt vanuit de huidige Opiumwet waarbij geen wetswijziging via de Eerste en Tweede kamer noodzakelijk is. Kooistra, 2015).

Dit essay kan de spanningen door die de drugsverdragen worden ervaren verlichten bij de pogingen de recreatieve markt te reguleren. Het huidige Enkelvoudige verdrag en de huidige wet hoeft dus niet te worden aangepast om de cannabis-industrie te reguleren en legaliseren. 

Kenzi Riboulet Zemouli kan als onafhankelijke onderzoeker zeker de nodige support gebruiken!

Zie ook How existing global drug conventionsprovide a pathway to end cannabis prohibition BusinessCann 24-03-2022 en Hoe bestaande wereldwijde drugsverdragen een route bieden om het drugsverbod te beeindigen PGMCG 25-03-2022:

'Met een toenemend aantal landen dat een einde wil maken aan het verbod en gereguleerde cannabismarkten wil introduceren, identificeert een nieuw document manieren om dit te doen zonder in strijd te zijn met de internationale drugwetten.

Bij de invoering van hun recreatieve cannabismarkt in 2018 werd de Canadese regering geacht het Enkelvoudig Verdrag van 1961 inzake verdovende middelen (SCND) te hebben geschonden.

Ook Uruguay, het eerste land dat deze weg bewandelde, beriep zich op de bescherming van de mensenrechten om zijn vermeende schending van het verdrag mogelijk te maken – en het werd vervolgens bedreigd met sancties door het Internationaal Comité van toezicht op verdovende middelen (INCB).

De gerespecteerde cannabisonderzoeker en -auteur Kenzi Riboulet-Zemouli gelooft echter dat het verdrag de nodige speelruimte biedt om landen in staat te stellen zich aan het verdrag te houden.

Een diepgaand onderzoek
Hij schetst zijn zaak in een nieuwe paper getiteld ‘High Compliance, A Lex Lata Legalization For The Non-Medical Cannabis Industry’.

Tegen BusinessCann zei hij het volgende: “De War on Drugs, begonnen in de jaren 1970, heeft bijgedragen tot het verspreiden van de mythe dat het verbod op cannabis verankerd is in het verdragsrecht, en onmogelijk te omzeilen is.

“Dit nieuwe onderzoek gaat echter dieper in op het verdrag van 1961, bekijkt hoe het werd opgesteld en wijst op een weg naar legale markten voor volwassenengebruik.

“Ik geloof dat het mogelijk is om een beleid voor cannabisproducten voor volwassenen te ontwikkelen dat drugsmisbruik bestrijdt, de mensenrechten beschermt en in overeenstemming is met de internationale drugsverdragen.”

In het rapport wordt de tekst van de SCND (Single Convention on Narcotic Drugs) uit 1961 – het belangrijkste wereldwijde verdrag voor de controle op cannabis – nauwkeurig geanalyseerd, maar worden ook de voorbereidende werken en de notulen van de discussies over de opstelling van het verdrag onder de loep genomen om meer inzicht te krijgen in de gedachten van de auteurs.

Twee soorten cannabis
Hoewel het verdrag de termen ‘recreatief gebruik’ of ‘gebruik door volwassenen’ niet erkent, worden er wel twee soorten cannabis in onderscheiden, nl: ‘medisch en wetenschappelijk’ (MSP) en ‘anders dan medisch en wetenschappelijk’ (OMSP).

En het is in de tweede categorie cannabis – OMSP – dat er volgens de heer Riboulet-Zemouli speelruimte is voor nationale staten om programma’s voor volwassenengebruik in te voeren.

Artikel 2, lid 9, van de SCND stelt twee voorwaarden aan de naleving van OMSP-cannabis, namelijk de toepassing van doeltreffende maatregelen om het potentiële misbruik van en de schade door cannabisproducten te verminderen.

En, ten tweede, jaarlijkse rapportage aan het INCB over de hoeveelheid verhandelde OMSP-cannabis.

Dit voorbehoud werd onlangs gebruikt door Malta, waar de wet op het gebruik van cannabis voor volwassenen is geformuleerd als het opzetten van een industrie voor “andere dan medische en wetenschappelijke doeleinden” in de context van schadebeperking – een echo van de twee voorwaarden van artikel 2, lid 9.

De heer Riboulet-Zemouli uit Barcelona voegde daaraan toe: “Ik denk dat het OMSP-voorbehoud door de opstellers van het SCND is opgenomen om in de toekomst enige flexibiliteit bij de interpretatie mogelijk te maken.

Verbodsbepalingen afwezig
Hij ondersteunt dit standpunt door te wijzen op de afwezigheid van het verbod in bijna alle dialogen en discussies bij het opstellen van de conventie.

De krant benadrukt dit wanneer ze zegt: “De Enkelvoudige Conventie van 1961 over verdovende middelen werd geschreven voordat de ‘oorlog tegen drugs’ zelfs maar begon.

“Tijdens de onderhandelingen, in 1961, verliet de Amerikaanse vertegenwoordiger en cannabisverbodsfanaat Harry Anslinger de kamer; de ambassadeur van de USSR verdedigde dat ‘het verbod alleen de vorm van een aanbeveling moest aannemen’.

“De Volksrepubliek China en half Afrika waren niet eens aanwezig; en de landen die overbleven vervingen alle vermeldingen van ‘cannabisverbod’ door ‘cannabiscontrole’; zij voegden ook duidelijke versoepelingen toe, waarbij niet-medisch gebruik en aanverwante activiteiten direct werden vrijgesteld.

“De opstellers bespraken het concept van cannabisintoxicatie zonder bijzonder probleem en wisten dat het, wettelijk, zonder enig probleem zou blijven bestaan.

Een duidelijk pad
“De SCND is geen ‘drugsoorlog’, noch is het een prohibitionistisch verdrag. Het is de interpretatie ervan die prohibitionistisch is”.

In de conclusie van het document staat dat een land, om zich aan te passen aan het SCND-verdrag, moet voldoen aan de twee belangrijkste punten van artikel 2 lid 9, en dat het afzonderlijke medische en niet-medische sectoren – cannabis voor volwassengebruik en industriële hennep – moet handhaven.

Riboulet-Zemouli voegde hieraan toe: “Tekortkomingen in de geschiedenis van de drugsconventies en de huidige hegemonie van één bepaalde interpretatie – die uitgaat van het verbod – hebben wellicht onze interpretatieve kaders beïnvloed en de rechtswetenschap weggedreven van de studie van deze vrijstellingen voor niet-medisch gebruik, die doelbewust in het verdrag zijn toegevoegd.

“Dit diepgaande onderzoek maakt de weg vrij voor nationale staten om door te gaan met de binnenlandse regelwijzigingen zonder angst om in strijd te zijn met de belangrijkste cannabis drugswet, de SCND van 1961'.