Internationaal en nationaal drugsbeleid

Het drugsbeleid komt tot stand op drie niveaus: internationaal, nationaal (in dit artikel tot 2014) en lokaal. Deze volgorde geeft de hiërarchie en het chronologische verloop weer. Hieronder volgt eerst een beschrijving van het ontstaan van het internationale drugsbeleid.

De eerste Opiumconferentie werd in 1909 gehouden in Shanghai, op initiatief van Amerika. Na de verovering van de Filipijnen door Spanje in 1898, moest Amerika een beslissing nemen over de vele opiumverkooppunten die de Spanjaarden daar hadden opgericht. In 1905 werd een verbod op opium ingevoerd voor de Filipijnse burgers, met uitzondering van opium bestemd voor medicinale doeleinden. Binnen drie jaar moest het verbod ook gelden voor niet-Filipijnse burgers. Bisschop Charles Brent drong aan op de organisatie van een internationale conferentie, omdat dit de enige manier zou zijn om het opiumverbod op de Filipijnen effectief te handhaven. Op deze eerste Opiumconferentie werden nog geen bindende afspraken geformuleerd. 

Onder druk van Amerika werd de volgende conferentie georganiseerd in Den Haag, op 1 december 1911. Deze conferentie ging in tegenstelling tot de conferentie in 1909 niet meer alleen over opium, maar ook over bijvoorbeeld morfine en cocaïne. Het resultaat van de Opiumconferentie in Den Haag was het Internationale Opiumverdrag van 23 januari 1912. Het verplicht staten te ‘pogen’ toezicht te houden op het beperken van de handel en productie van deze middelen tot ‘medische en wettige doeleinden’.

De tweede Internationale Opiumconferentie in Den Haag begon op 31 juli 1913, de derde op 15 juni 1914. Deze conferenties hadden vooral tot doel de ondertekening en ratificatie van het verdrag te bewerkstelligen. De wijdverbreide inwerkingtreding van het verdrag vond plaats nadat het onderdeel werd van de vredesverdragen na de Eerste Wereldoorlog. 

Na de Eerste Wereldoorlog werd op 25 januari 1919 de Volkenbond opgericht bij het Verdrag van Versailles met als taak een vreedzame samenwerking tussen naties te bevorderen.

De eerste Opiumconferentie in Genève begon op 3 november 1924 en leidde uiteindelijk tot het verdrag van 11 februari 1925. Kort daarna werd een tweede Opiumconferentie in Genève gehouden, deze begon op 17 november 1924 en leidde tot een verdrag op 19 februari 1925. Bij dit laatste verdrag is ook Indische hennep opgenomen.

Genève is ook de plaats waar de volgende ‘opiumverdragen’ werden gesloten, al kunnen we beter spreken van ‘drugsverdragen’. Ze gingen immers niet meer alleen over de beperking van de opiumhandel, maar van de handel in een hele lijst middelen. Op 13 juli 1931 werd het ‘Verdrag tot beperking van de vervaardiging en tot regeling van de distributie van verdovende middelen’ gesloten. Dit verdrag wordt ook wel het Limitatieverdrag genoemd. Op 26 juni 1936 werd het ‘Verdrag tot onderdrukking in de sluikhandel in verdovende middelen’ gesloten, ook wel bekend als het Politieverdrag. Na de Tweede Wereldoorlog werd in 1946 de Volkenbond opgeheven en de Verenigde Naties opgericht. Nog steeds is de VN een belangrijke organisatie op het gebied van drugsbestrijding. 

Een belangrijk verdrag in de internationale drugsbestrijding is het ‘Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen’, gesloten in New York op 30 maart 1961, en aangevuld bij protocol van 25 maart 1972. Dit Enkelvoudig Verdrag (EV) was het voorlopige eindresultaat van de ontwikkeling van het internationale drugsbeleid die begon in 1909. Het is een samenvatting en verdere uitbreiding van de eerder gesloten verdragen die het EV vervangt. De algemene verplichtingen staan in artikel 4 EV.

In artikel 36 EV staat de verplichting bepaalde gedragingen strafbaar te stellen. Ook wordt aangegeven dat bij serieuze overtredingen gestraft moet worden, bij voorkeur met een vrijheidsstraf. In artikel 36 lid 4 van datzelfde verdrag is echter aangegeven dat deze verplichting uitgevoerd kan worden in overeenstemming met de nationale wetgeving. (Zie echter ook de reflectie van Riboulet-Zemouli over art 2 sub 9 EV, maart 2022)

Met de Opiumwet hebben we in Nederland voldaan aan de verplichting tot strafbaarstelling. Het gedoogbeleid hebben we te danken aan het ‘opportuniteitsbeginsel’; volgens de Nederlandse wet mag een officier van justitie zelf beslissen of een strafbaar feit wordt vervolgd. Het stelselmatig niet-vervolgen is de basis van het Nederlandse gedoogbeleid.

Een uitgebreidere beschrijving van de geschiedenis van het internationale drugsbeleid is te vinden in het boek: ‘Onkruid vergaat niet’ van mr. Deborah Bruin, uitgever Organic Press 2011, Maastricht.

Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid

Tot 1953 waren alleen de import en export van cannabis verboden in Nederland. De overheid greep niet in in de persoonlijke levenssfeer van de burger: gebruik en bezit waren niet verboden. Pas met de wijziging van de Opiumwet in 1953 werden ook het gebruiken, bezitten, bewerken en verhandelen strafbaar gesteld.

Deze strafbaarstelling leidde in de loop van de jaren zestig tot toenemende problemen. Grote groepen vooral jonge mensen hielden een strafblad over aan het simpelweg roken van een jointje of het bezit van een geringe hoeveelheid cannabis. Bovendien begon de repressieve aanpak van cannabisconsumenten het rechtssysteem te ontwrichten. Het besef groeide dat alleen repressie averechts werkt en dat drugsgebruik in de eerste plaats een volksgezondheidsprobleem is.

1971
De adviescommissies Hulsman (1971) en Baan (1972) pleitten voor decriminalisering van gebruik en bezit van een kleine hoeveelheid cannabis voor eigen gebruik. Dit advies leidde tot de historische wijziging van de Opiumwet in 1976. Een nieuw fenomeen in de jaren zestig waren de jongerencentra met een ‘huisdealer’, die alleen cannabis verkocht en geen harddrugs. De politie liet deze huisdealers met rust, op basis van een niet-gepubliceerde ambtsinstructie. In 1976 volgde er een beleidswijziging onder CDA Minister van Agt (Justitie) en PvdA Minister Irene Vorrink (Volksgezondheid en Milieuhygiene) waardoor er een onderscheid in de Opiumwet werd gemaakt tussen drugs met een aanvaardbaar risico zoals cannabis (Lijst II) en drugs met een onaanvaardbaar risico (Lijst I) zoals horoine en cocaine.

1976
In deze periode deed de coffeeshop zoals we die nu nog kennen zijn intrede: een plek waar de consument in een veilige omgeving kleine hoeveelheden cannabis kan kopen en gebruiken. Ook kwamen de eerste regels voor coffeeshops -de gedoogcriteria, en het gedoogbeleid voor bezit van maximaal dertig gram cannabis voor persoonlijk gebruik en de thuisteelt van een klein aantal (tot vijf) planten. Voor de consument nam deze decriminalisering veel stress weg: geen strafblad, slechts een boete en inbeslagname.

De basis voor het onder voorwaarden toestaan van coffeeshops is de wijziging van de Opiumwet van 1976. Sindsdien bestaat er een wettelijk onderscheid tussen softdrugs, zoals cannabisproducten (Lijst II, aanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid) en harddrugs als heroïne, cocaïne en amfetaminen (Lijst I, onaanvaardbare risico’s). Het centrale principe van het Nederlands drugsbeleid is harm reduction; beperking van de schade door drugsgebruik, met de nadruk op voorlichting en preventie. Dit principe vindt internationaal steeds breder navolging.

De resultaten van ons harm reduction-beleid zijn dan ook indrukwekkend: anno 2013 zijn er nog zo’n zesduizend vooral oudere heroïneverslaafden, terwijl dat er in de jaren zeventig nog bijna honderdduizend waren. De gedoogde verkoop van cannabis heeft in vergelijking met andere landen niet geleid tot een aanmerkelijke toename van de cannabisconsumptie. Volgens de laatste cijfers ligt dit gebruik precies op het Europese gemiddelde.

1991
De gedoogcriteria voor coffeeshops verschenen in 1991. Deze zogenoemde AHOJ-criteria verboden: Affichering (A), verkoop van Harddrugs (H), veroorzaken van Overlast (O) en verkoop aan Jeugdigen (J) beneden de zestien jaar. Anders dan de verkoop van cannabis in de coffeeshop, werden de teelt van de plant en de bevoorrading van coffeeshops niet gereguleerd.

Tot ver in de jaren tachtig verkochten coffeeshops vooral buitenlandse hasj en wiet. Dit veranderde drastisch met de opkomst van de Nederwiet in de jaren negentig. Een positief effect van de cannabisproductie in eigen land was de drastische afname van het aantal Nederlanders in buitenlandse detentie en het sterk verminderde aandeel van de internationale georganiseerde criminaliteit in de aanvoer naar de achterdeur. 

1995
Het kabinet-Kok (Paars I) kwam met de langverwachte drugsnota ‘Het Nederlandse drugsbeleid: continuïteit en verandering’. AHOJ werd AHOJ-G in de Paarse drugsnota door de uitbreiding van de gedoogcriteria voor coffeeshops met het G-criterium: geen verkoop van Grote hoeveelheden per transactie. Coffeeshops mochten voortaan geen 30 gram maar maximaal 5 gram per keer verkopen. De leeftijdsgrens (het J-criterium) werd verhoogd van 16 naar 18 jaar. 

Veel Nederlanders verwachtten dat het eerste Paarse kabinet ook de regulering van de teelt en de achterdeur van coffeeshops ter hand zou nemen. Van alle Nederlanders was volgens een opiniepeiling van Maurice de Hond destijds 68% voorstander van legalisering van cannabis. Dankzij het opportuniteitsbeginsel (zie 2.2 Geschiedenis van het drugsbeleid) zou de teelt van cannabis onder voorwaarden gedoogd kunnen worden, net als de verkoop in coffeeshops. De politieke werkelijkheid bleek een andere. Regulering van de teelt bleef een politiek taboe, ondanks een nipte Kamermeerderheid voor regulering (motie-Apostolou, Dittrich, Halsema, de Wit in 2000).

1999
Artikel 13b wordt toegevoegd aan de Opiumwet. Dit artikel is bekend onder de naam ‘Wet Damocles’. Deze wet geeft de burgemeester de bevoegdheid om bestuursrechtelijk op te treden tegen een coffeeshop die zich niet aan de lokale beleidsregels houdt.

Naast de AHOJ-G-criteria bepaalde het College van Procureurs-Generaal dat een coffeeshop voortaan een alcoholvrije horeca-gelegenheid moet zijn en in het lokale driehoeksoverleg de maximale handelshoeveelheid kan worden vastgesteld, waarbij het maximum van 500 gram niet mag worden

overschreden. Sindsdien is bij politieke besluitvorming het potentiële gevaar van cannabismisbruik veel zwaarder gaan wegen dan alle voordelen van de cannabisplant bij elkaar. In deze sfeer van cannabisvrees kon wetgeving ontstaan die herintroductie van medicinale cannabis in de weg stond.

2003
Bij de opkomst van medicinale cannabis speelde Nederland nog een rol in de voorhoede. Cannabis kwam legaal beschikbaar als medicijn in de apotheken, al blijft het patiënten verboden hun eigen plantjes te verbouwen. Tien jaar later is cannabis voor medicinaal gebruik wereldwijd in tientallen landen – en twintig Amerikaanse staten – legaal verkrijgbaar.

De overheid zet haar kaarten steeds meer op repressie. Het aantal coffeeshops is meer dan gehalveerd sinds de hoogtijdagen eind jaren tachtig, straffen zijn verhoogd en ook kleine telers worden keihard aangepakt, uit huis gezet en strafrechtelijk vervolgd.

In 2012 zijn aan de AHOJ-G-criteria de letters I en B toegevoegd. De letter I staat voor Ingezetenen en verbiedt niet-ingezetenen de toegang tot de coffeeshop. De letter B staat voor Besloten club, consumenten moesten zich inschrijven op een ledenlijst, maar die eis bleek onhoudbaar en kwam daarom al snel te vervallen.

Daarnaast was het kabinet-Rutte II van plan om cannabis met meer dan 15% thc tot harddrug te verklaren. Dit voornemen heeft tot veel kritiek geleid van betrokken instanties en deskundigen. De belangrijkste kritiekpunten: wetenschappelijke onderbouwing dat een hoger thc-percentage tot meer risico of schade leidt ontbreekt en de grens van 15% is volstrekt willekeurig. Na, kamervragen een WOB procedure en een ronde tafel gesprek in de Tweede kamer op 06-10-2014 over de maximering van het thc percentage is nadien niets meer van dit plan vernomen. 

Het wereldwijd geprezen en nagevolgde harm reduction-beleid dat Nederland al veertig jaar lang voert, maakt langzaam maar zeker plaats voor een repressieve zero tolerance-benadering. Dit is des te opmerkelijker gezien de ontwikkelingen in het buitenland, waar onmiskenbaar een omgekeerde beweging plaatsvindt

(Bergman & Lankes, 2013)