Samenvatting Aanpak georganiseerde drugscriminaliteit

Aanpak georganiseerde drugscriminaliteit. Een terugblik op 25 jaar beleid en uitvoering door DSP-groep auteurs Manja Abraham, Bram van Dijk, Daniel Hofstra en Tilburg University's Toine Spapens in opdracht van het WODC, juni 2021

Ontwikkeling van een kennisagenda
Op 20 september 2019 heeft de Bestuursraad van het ministerie van Justitie en Veiligheid dan ook ingestemd met het voorstel te komen tot een ‘bredere analyse van de ondermijningsproblematiek’.
Onderdeel daarvan is de ontwikkeling van een kennisagenda, waarvan een van de bouwstenen zich richt op het beleid ten aanzien van de aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit.

De centrale vraag in dit 25 jaar terugblik onderzoek is: “Wat kan gezegd worden over de gemaakte beleidskeuzes en uitvoering en implementatie daarvan wat betreft de strafrechtelijke, financiële en bestuurlijke aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit, de onderbouwing van deze keuzes, en de effectiviteit van de aanpak in de periode 1995-2020?” Hiertoe is een uitgebreid documentonderzoek uitgevoerd en zijn interviews gehouden met professionals die werkzaam zijn of waren bij diverse relevante organisaties, alsmede met onderzoekers op dit gebied. In een focussessie met experts zijn relevante uitkomsten besproken en geduid.
Red. Alhoewel ook cocaine en synthetische drugs in het onderzoek aan bod komen beperken we de bespreking hier voor de cannabis-kieswijzer tot de hoofdstukken over cannabis. 

Beleidskeuzes
De beleidskeuzes in het drugsbeleid werden sterk bepaald door de doelstelling ‘beheersing’: beheersing van de negatieve (gezondheids-)effecten voor drugsgebruikers en beteugeling van de drugscriminaliteit. De onderliggende gedachte was en is dat er altijd vraag zal zijn naar verdovende middelen en deze dus nooit geheel uit te bannen zijn. Gedurende de paarse kabinetten kwamen deze beide elementen samen in een omvattend drugsbeleid. Onder de kabinetten Balkenende en Rutte raakten die elementen beleidsmatig steeds meer gescheiden. De aanpak van de drugscriminaliteit werd onderdeel van de bestrijding van georganiseerde misdaad in het algemeen, en vanaf omstreeks 2010 van het beleid tegen ondermijning, onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie en Veiligheid.

Voor het op de gebruikers gerichte beleid bleef het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport leidend.

Vanaf begin jaren negentig kwam er ook aandacht voor financiële opsporing en ontneming wat ook een speerpunt is gebleven. Er zijn terugkerende vragen of er hiervoor voldoende gekwalificeerd personeel beschikbaar is, of financiële aspecten vanaf het begin van opsporingsonderzoeken worden meegenomen, in hoeverre geschatte criminele verdiensten door de rechters ook in de opgelegde ontnemingsvorderingen worden meegeteld, en wat er uiteindelijk kan worden geïncasseerd. Bovendien bestaat twijfel of de ontnemingsvorderingen juist de ‘grote’ criminelen treffen of eerder de kleinere, de thuistelers van wiet in het bijzonder.

Vanaf 2018 stond het versterken van maatschappelijke weerbaarheid tegen ondermijnende criminaliteit hoog op de agenda. Het aantal
organisaties dat een rol speelde bij de aanpak van ondermijning groeide en het beleid kreeg daarmee een steeds complexer karakter. Voor de coördinatie is in 2020 bij het ministerie van Justitie en Veiligheid een (tijdelijk) directoraat-generaal Ondermijning gevormd.

Factoren die bij deze beleidskeuzes een rol hebben gespeeld zijn volgens de auteurs:
- Toenemende drugscriminaliteit (groei drugscriminaliteit en drugstoerisme plus stijging van het aantal ontmantelde hennepkwekerijen tot 2014 en toename veroordelingen vanwege drugscriminaliteit)
- Onderzoek (diverse (beleids)onderzoeken onder andere in periode na de parlementaire enquete opsporing/irt en vanaf vanaf 1999 werd het jaarlijkse drugs monitor systeem ingesteld)
- Politieke druk in de tweede kamer (nav beleidsonderzoeken en berichten in media en nav werkbezoeken)
- Invloed van regionale ontwikkelingen (lokale ontwikkelingen werden landelijk gesignaleerd zoals bij de toename van de wietteelt)
- Politieke druk vanuit het buitenland (In België, Duitsland en Frankrijk en vanaf 1990 ook de Verenigde Staten, is of was men hoogst kritisch over Nederland omdat een groot deel van de verdovende middelen die aldaar in beslag werden (en worden) genomen, afkomstig was uit Nederland)

Aanloop naar gedoogbeleid met verkoop softdrugs
Vanaf begin jaren zeventig begon het heroïne gebruik, met de bijbehorende verslavingsproblematiek en straathandel, zich in de hoofdstad tot een probleem te ontwikkelen. Amsterdam was al decennia een stad waar goede kwaliteit heroïne verkrijgbaar was, tegen relatief lage prijzen. Dit trok drugstoeristen aan uit bijvoorbeeld Duitsland. Daaronder bevonden zich Amerikaanse militairen die tijdens hun stationering in Vietnam met heroïne kennis hadden gemaakt. 
Er kwam in begin jaren zeventig behoefte aan een nationaal drugsbeleid dat was gebaseerd op een totaalbeeld van het
drugsgebruik (harddrugs heroine en softdrugs cannabis) en de bijhorende markt in Nederland. De regering stelde een Commissie in om dit beleid te ontwikkelen, onder voorzitterschap van de Rotterdamse criminoloog Louk Hulsman. De bevindingen werden in 1971 neergelegd in het rapport Ruimte in het drugsbeleid. De Commissie constateerde dat, hoewel de omvang van het druggebruik steeg, er geen sprake was van een nationaal probleem (Van de Bunt, 2006, p. 12). Ze waarschuwde dat het criminaliseren van cannabisgebruikers het gebruik, ook van gevaarlijkere typen drugs, zelfs kon doen toenemen. Ten aanzien van gebruikers was het beleid later dan ook gericht op harm reduction. De Commissie nam tevens aan dat weinigen in de Nederlandse verhoudingen rijk zouden worden van de handel in cannabis. De handel was kleinschalig en de meeste dealers waren tevens gebruikers (Colman et al., 2018, p. 38).

De Nederlandse regering nam deze inzichten over en bracht in 1976 in de Opiumwet een onderscheid aan tussen Lijst I drugs met een onaanvaardbaar risico of ‘harddrugs’ en Lijst II drugs of ‘softdrugs’, met relatief lage risico’s voor de gezondheid van gebruikers (Van de Bunt, 2006, p. 13). Dit verschil leidde ten aanzien van cannabis tot het zogenoemde ‘gedoogbeleid.’ Het bezit van harddrugs bleef tot strafrechtelijke vervolging leiden, maar het gebruik en het bezit van cannabis, zo lang het niet ging om handelshoeveelheden, werd niet langer vervolgd. In 1979 werd het gedoogbeleid uitgebreid tot de verkoop van softdrugs in coffeeshops, nadat eerder al de vaste verkopers (‘huisdealers’) in bijvoorbeeld jongerencentra lokaal werden gedoogd. Daarbij golden wel voorwaarden, zoals het niet tevens aanbieden van harddrugs, of actieve werving van klanten (Van Laar & Van Ooyen-Houben, 2009). De toevoer van hasjiesj en marihuana naar de coffeeshops bleef buiten het gedoogbeleid, hetgeen vooral werd verklaard doordat deze drugs op dat moment nog vooral uit het buitenland afkomstig waren en naar ons land werden gesmokkeld. Er werd door gebruikers wel geëxperimenteerd met de teelt van Nederwiet, maar voor dat product bestond in de jaren zeventig, door de gebrekkige kwaliteit, nog geen grote afzetmarkt (Jansen, 1996)

Kabinetten
De georganiseerde criminaliteit die niet alleen, maar wel in belangrijke mate, draaide om verdovende middelen, baarde de politie al vanaf de jaren zeventig zorgen en die werden in de loop van de jaren tachtig steeds groter. Het was duidelijk dat de Nederlandse politie in termen van organisatie en expertise niet op kon tegen de internationaal opererende criminele netwerken die zich hadden ontwikkeld. Opeenvolgend worden in het onderzoek vervolgens ontwikkelingen in het drugsbeleid van kabinetten;

Lubbers,
Kok met de Paarse drugsnota 1996 gericht op preventie- waarbij het opmerkelijk was dat Clinton Kok op het moment dat xtc productie en handel naar Amerika een toevlucht nam waarschuwde dat Nederland op een zwarte lijst van drugsproducerende landen dreigde terecht te komen en ook Chricac van Kok en VWS Minister Borst eiste coffeeshops te sluiten.
Balkenende met justitie Minister Donners's Cannabisbrief in 2004 gericht op een gecombineerde strafrechtelijke, bestuurlijke en private benadering waarbij hij onderstreepte dat hard werd gewerkt aan het voorkomen dat Nederland op allerlei zwarte lijsten zou komen te staan. Hij opperde ook de aanscherping van het Damoclesbeleid van lokalen tot woonhuizen, aanscherping wet bibob, de uitbreiding van opsporing naar growshops en noemde voor het eerst het ingezetenencriterium in relatie tot coffeeshops.

In 2008 stelde kabinet Balkenende IV de Adviescommissie Drugsbeleid in om het beleid tegen het licht te houden. De Commissie, onder voorzitterschap van Wim van de Donk, publiceerde in 2009 haar bevindingen en aanbevelingen in het rapport ‘Geen deuren maar daden, nieuwe accenten in het Nederlands drugsbeleid.’ De conclusie was dat het Nederlandse drugsbeleid voldeed aan de doelstelling van beperking van schade voor de gezondheid van gebruikers. De Commissie constateerde echter ook dat maar een klein
deel van de in Nederland geteelde wiet naar de coffeeshops ging. Daardoor had het coffeeshopbeleid nog slechts een bescheiden effect op de aanpak van de productie van cannabis en de daaraan verbonden georganiseerde criminaliteit.
De ontwikkeling op de illegale drugsmarkten en de daaraan gekoppelde bedreiging van de samenleving door de georganiseerde misdaad vroeg om een sterkere, meer consequente en breder ingezette bestrijding. Volgens de Commissie was er sprake van taakverwaarlozing. Zij zag een ongeorganiseerde overheid geplaatst tegenover de georganiseerde misdaad. Volgens de Commissie was een ‘Drugsautoriteit’ nodig die integrale sturing aan het drugsbeleid ging geven. Het ontbrak aan een helder landelijk beleidskader en een systematische vorm van wetenschappelijke evaluatie.

Taskforce hennepteelt.
Onder Balkenende werd in 2008 ook een Taskforce hennepteelt opgericht. Daarbij werd ook in een container een nagebouwde hennepkwekerij geïnstalleerd, die mobiel was en voor scholingsdoeleinden kon worden gebruikt. De politie kreeg veel aandacht van de media vanwege enkele technische innovaties, zoals de ‘Cannasniffer’, een draagbaar instrument dat politiemensen in staat zou moeten stellen om al wandelend door een wijk te achterhalen waar zich wietkwekerijen bevonden en de ‘Cannachopper’, een minihelikopter – drones bestonden nog niet – met soortgelijke detectieapparatuur. Hoewel de praktische bruikbaarheid van deze apparaten gering bleek, joegen ze de kwekers kennelijk wel schrik aan. De Cannachopper ging al vrijwel direct na de perspresentatie kapot en kwam de hangar nooit meer uit, maar comissaaris Max Daniel van deze Taskforce vertelde tijdens een door presentatie in 2009 grinnikend dat gepakte wiettelers het apparaat nog overal zagen rondvliegen en dachten dat ze daardoor waren ontdekt. Feitelijk betekende de minihelikopter niet veel nieuws: met infraroodcamera’s konden immers ook mogelijke locaties van wietkwekerijen in woonwijken worden gesignaleerd, omdat de thuistelers op dat moment meestal nog geen uitgebreide maatregelen namen om de warmteontwikkeling te maskeren. Een rechercheur die werkzaam was in de toenmalige politieregio Brabant-Noord vertelde eind jaren negentig dat als ze op een koude dag met een helikopter die voorzien was van infraroodcamera’s over Den Bosch vlogen, sommige stadswijken als een kerstboom oplichtten, en op het omliggende platteland was het op een aantal plekken niet anders (Spapens, 2016). Helaas leverde dat ene signaal onvoldoende verdenking op om over te kunnen gaan tot doorzoekingen. Het kon immers ook betekenen dat de bewoners zich graag onder de zonnebank lieten bijkleuren. 
De landelijke Taskforce heeft wel geprobeerd om tot afspraken te komen met hypotheekverstrekkers omtrent het beëindigen van hypotheekovereenkomsten wanneer het gebruik van de woning niet in overeenstemming was met de contractvoorwaarden, maar dat bleek juridisch gecompliceerd te zijn, terwijl het voor de hypotheekverstrekkers evenmin een aantrekkelijke optie was. Om dit probleem op te lossen werd In 2007 artikel 13b Opiumwet (ook wel de Wet-Damocles genoemd) gewijzigd. Burgemeesters kregen voortaan de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen drugs werden verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel daartoe aanwezig waren. Deze last onder bestuursdwang kon het bevel van de burgemeester inhouden om de woning of het lokaal te sluiten. (Sinds 2019 is de Wet Damocles bovendien ook van toepassing op voorbereidingshandelingen, waardoor het bereik verder werd vergroot. Voorheen kon een pand niet worden gesloten wanneer er geen verdovende middelen werden aangetroffen, maar bijvoorbeeld wel een volledig ingerichte kwekerij.) Een andere ontwikkeling in de strijd tegen de illegale cannabisteelt was de aanscherping van de zorgplicht voor verhuurders. Deze hield in dat verhuurders rekening moesten houden met bepaalde richtlijnen bij het verhuren van hun panden. Op die manier maakte men het malafide huurders moeilijker om een pand te bemachtigen voor het opzetten van een cannabisplantage.

Burgemeester.
Woningbouwverenigingen die reeds het beleid hanteren dat huurcontracten worden beëindigd wanneer sprake is van drugshandel of wietteelt in het pand, beschouwen een sluiting die daarbovenop komt doorgaans als onnodig. Er is een groot tekort aan (sociale) huurwoningen en woningbouwverenigingen willen daarom het leeggekomen pand zo snel mogelijk weer verhuren. Ook vanuit gemeenteraden valt kritiek te horen op de ‘rigiditeit’ van de sluitingen (Van den Hurk, 2021)
Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat burgemeesters in de afgelopen jaren regelmatig werden teruggefloten door de rechter. Promovenda Michelle Bruijn van de Rijksuniversiteit Groningen onderzocht bijvoorbeeld een tachtigtal gevallen waarin een woning werd gesloten en waarin rechtsmiddelen tegen die beslissing werden aangewend. Ze constateerde dat in ruim 40 procent daarvan de rechter de burgemeester in het ongelijk stelde. De reden was in ruim 60 procent van die zaken dat het besluit niet deugdelijk gemotiveerd was. In de overige gevallen vond de rechter de gevolgen van de sluiting onevenredig zwaar (Bruijn, 2018). Enkele rechtswetenschappers uitten echter ook meer fundamentele kritiek, namelijk dat het bij sluiting zou gaan om een punitieve sanctie – waarmee de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State het overigens oneens is – terwijl het bestuursrecht bedoeld is om te herstellen in plaats van te straffen.

Ontmantelde hennepplantages
Er zijn omtrent de cijfermatige ontwikkelingen op het vlak van wietteelt weinig gegevens beschikbaar die een trendbeeld verschaffen. De belangrijkste indicator is het aantal aangetroffen hennepkwekerijen. Het aantal professionele kwekerijen steeg van 20 in 1991, naar 41 een jaar later (Weijenburg, 1996). In 1993 werden in totaal 237 kwekerijen ontmanteld, en dat aantal nam toe tot 5630 cannabisplantages in 2005. 

Het Platform Energiediefstal berekende op basis van schattingen van elektriciteitsdiefstal het aantal kwekerijen dat in Nederland zou bestaan. Deze kwamen in 2012 en 2014 uit op een aantal van 30.000 kwekerijen in Nederland. Ook het uitgaan van gestolen stroom heeft echter beperkingen, omdat de aanname gebaseerd is op hoeveel stroom een kwekerij gemiddeld verbruikt. Gestolen stroom hoeft bovendien niet altijd naar een wietkwekerij te gaan, hoewel de energiebedrijven vermoeden dat dit opgaat voor 90 procent van de gevallen.

Vanuit handhavingsperspectief was een knelpunt dat er geen bestuursdwang kon worden toegepast wanneer er louter sprake was van een overtreding van artikel 11a Ow. Het duurde doorgaans lang voordat een veroordeling volgde en tot die tijd kon de groshopwinkel gewoon openblijven. Daarnaast was er het nodige geharrewar in de rechtszaal, omdat het wetsartikel alleen zag op professionele en bedrijfsmatige wietteelt en niet precies was omschreven wat daaronder moest worden verstaan. 
De verwarring werd onder meer veroorzaakt door het feit dat het kweken van een tot maximaal vijf planten niet strafrechtelijk werd vervolgd. In de volksmond – en zelfs door sommige politiemensen – wordt dat zo opgevat als dat het telen van vijf planten volledig legaal zou zijn. Dat is het uiteraard niet: het feit dat niet wordt vervolgd, wil niet zeggen dat de politie vijf planten niet in beslag kan nemen en laten vernietigen. Nadat wietstruiken begonnen op te duiken die per stuk een opbrengst van tot wel een kilo cannabis kunnen opleveren, maar door de rechters toch als een enkele plant werden gezien, werd de gedoogrichtlijn in 2011 gewijzigd om ook de omstandigheden waarin wordt geteeld te kunnen meewegen in de beslissing om al dan niet te vervolgen, zoals de vraag of voor eigen gebruik wordt gekweekt of om geldelijk gewin te verkrijgen.

Diverse kabinetten Rutte beschreven waarbijonder Minister Opstelten het Besloten en Ingezetenencriterium voor coffeeshops werd ingevoerd en zwaarde straffen voor voorbereidingshandeliingen en productie in en export van drugs. Kabinet Rutte I wilde in navolging van een voorzorgsadvies van de commissie Garretsen cannabis met een THC-gehalte van 15 procent of meer voortaan als harddrug kwalificeren. De wijziging zou uiteindelijk echter niet worden doorgevoerd vanwege allerlei praktische bezwaren. Daarnaast ook had onderzoek laten zien dat het THC-gehalte van de in de Nederlandse coffeeshops verkochte Nederwiet welliswaar op ongeveer 15 procent lag, maar niet verder toe leek te nemen (Rigter & Niesink, 2015).
(Red: Mogelijk was een van die practische bezwaren dat geen enkele uitvoeringsinstantie dit voorstel verstandig of uitvoerbaar achtte bleek uit een Wob procedure in 2013)

Geïnterviewden (oa OM, Fiod, Douane) zijn het erover eens dat een louter strafrechtelijke benadering weinig effect heeft op drugsmarkten in het algemeen, waarbij ze onder meer verwijzen naar het feit dat landen die daarvoor kiezen dat resultaat evenmin bereiken. Bij de aanpak van de wietteelt lijkt de balans echter wel zeer fors te zijn doorgeslagen naar een aanpak waarbij de politie en het OM zo min mogelijk werden belast. Bovendien moet niet uit het oog worden verloren dat ook een integrale aanpak met bestuursrechtelijke en fiscaalrechtelijke interventies doorgaans sterk afhankelijk is van het optreden van politie en justitie en een strafrechtelijke aanpak nodig blijft Aldus Spapens en kornuiten. 

Regulering middels wietwet en wietproef
Vanaf 2005 wordt geregeld in de tweede kamer over regulering van de wietteelt gesproken. Een groep lokale bestuurders voerde eveneens een sterke lobby hiervoor, een vaak gehoord argument van kabinetswege was dat dit niet zou kunnen vanwege internationale verdragen.
Tijdens de beide kabinetten Kok was het geen optie om het buitenland nog verder tegen Nederland in het harnas te jagen door ook nog de toevoer van drugs naar de coffeeshops te gaan gedogen. De kabinetten Balkenende en de eerste twee kabinetten Rutte toonden zich steeds mordicus tegenstander van regulering van de ‘achterdeur’. Desondanks hadden de Kamerleden Berndsen-Jansen en Bergkamp (beiden D66) al in februari 2015 een initiatief-wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de Opiumwet in verband met de regulering van de teelt en verkoop van cannabis via een gesloten coffeeshopketen (Wet Regulering voor- en achterdeur van coffeeshops)

Het doel van het experiment dat werd opgenomen in het Rutte IV regeerakkoord, was om te bezien of en hoe op kwaliteit gecontroleerde cannabis gedecriminaliseerd aan de coffeeshops toegeleverd kon worden en wat daarvan de effecten zouden zijn. ‘Decriminalisering’ is hier overigens niet het juiste woord: Nederland was niet van plan om de internationale verdragen op te zeggen op grond waarvan het verplicht was wietteelt – maar overigens ook de verkoop – wettelijk te verbieden. Feitelijk zou ook bij het experiment derhalve sprake zijn van gedogen in plaats van het aanpassen van de Opiumwet. Bovendien zou het experiment alleen betrekking hebben op in eigen land geproduceerde cannabis. Voor de proef hadden zich 26 gemeenten aangemeld, waaruit uiteindelijk 10 'interventie-gemeenten' werden gekozen en ook werden 10 teeltbedrijven ingeloot uit 42 goedgekeurde aanvragen. Coffeeshops in deze experimentengemeenten die eraan zouden gaan deelnemen konden derhalve niet langer geïmporteerde marihuana of hasjiesj verkopen. Het initiatiefwetsvoorstel werd uiteindelijk, na allerlei aanpassingen, op 22 januari 2019 door de Tweede Kamer aangenomen, waarna de Eerste Kamer op 12 november 2019 volgde.